1 概 述

相對而言，EBM 是一種新型管理方法。自 20世紀 90 年代中期以來，EBM 已成為水資源管理領域越來越受歡迎的管理策略。該方法力求擴展傳統水資源管理的范疇，因此，在有些研究中指出，EBM考慮的是資源開發中更大范圍的生態、環境和人為因素，力圖促進利益相關者參與，促進更適合、更靈活的管理方案的實施。
與傳統的水資源管理相比，EBM 偏重于將生態系統看成一個整體，而不僅僅是某項活動或某個物種。有學者認為，EBM 是建立在對生態系統、社會系統的充分理解和可靠認知的基礎上。因此，不少學者將資料可用性作為 EBM 實施效果的關鍵因素。
實際上，通過歐洲國家的許多研究案例可以看出，盡管具有良好的數據資料和管理條件，但其結果卻往往不能令人滿意。在這些案例中，只有少數研究成果能適用于生態修復。另一方面，在一些數據資料較差、管理條件較弱的案例中，得益于 EBM 的實施，卻收到了可觀的環境效益。
印度尼西亞的拉賈安帕群島\\( Ｒaja Ampat\\) 是在富有挑戰性的條件下實施 EBM 的成功案例之一。拉賈安帕群島案例研究不僅缺乏科學的數據資料，甚至連本地知識也是從利益相關者那里獲取。該項研究提出了增加生物多樣性和限制使用自然資源的管理策略，且已經證實，盡管數據資料和管理條件較差，但進一步推進 EBM 的實施是可行之舉。
在 EBM 研究早期，美國為了恢復濕地，曾以五大湖區和切薩皮克灣\\( Chesapeake Bay\\) 為例開展了研究。然而，盡管數據資料充足、管理條件良好，但其環境效益卻微乎其微。根據大多數分析人士的觀點，在缺乏重要利益相關者意見的情況下，對非常規方法的嚴重依賴是導致這一結果的原因所在。
不管面臨的條件多么富有挑戰性，然而只有那些能與利益相關者進行富有成效合作的案例，才可能取得環境效益。經綜合考慮，本文以數據資料較差、管理條件較弱的土耳其克魯河流域為例，旨在探討可能實施EBM 的本質。為此，本文力求解答這樣一個問題，即在這種條件下，EBM 的實施能得到什么樣的結果?
研究中將克魯河流域看成一個社會生態系統，試圖概念性地給出假如實施 EBM 的情況，之后，再來探討利益相關者的參與程度，以及能夠產生的明確影響。
為此，研究采用了系統論方法，并使用了由軟系統方法論\\( SSM\\) 提供的研究框架。SSM 框架不僅為處理水資源管理中的復雜動態問題提供了一種非常實用的工具，而且還有助于信息分類和可能模擬實施EBM 方法。

2 EMB 介紹

目前，基于綜合性、參與式、適用性和生態系統來研究水資源管理方法的文獻越來越多。在現有水資源管理方法基礎上，EBM 法是一種相對較新的方法，且已被廣泛使用，但它并不是要取代現有方法。
水資源綜合管理是一種促進水、土及相關資源協調發展與管理，以便產生最大的經濟和社會效益，且不損害重要生態系統可持續性的過程。水資源綜合管理的實施具有一定的局限性，已有證據顯示，水資源綜合管理在處理復雜問題時會產生邊際影響，它在水資源政策、方案及水利工程方面的應用效果并不理想。
自 20 世紀 90 年代早期，社會科學領域的爭論開始推動合作管理方式的不斷發展，而基于政府的國際自然及自然資源保護聯盟的管理方式越來越遭受質疑。有學者表示，合作方法更看重于規劃項目所在區域生態系統相關各方廣泛參與的意義，而不是先行預設社會需求，然后盡力使自然滿足人類的約束。
根據相關研究，在資源管理中，共同管理與合作管理首先包含了地方共同體的意見，并以溝通協調的形式實現多級管理。然而，也有人對不少實例中交流和合作過程中的障礙進行了分析。分析認為，如果地方管理系統規則是建立在對當地和外界利益相關各方長期權力斗爭協調的基礎上，那么就會經常發生矛盾。
有學者指出，適應性管理方法應當是建立在持續監測、生態系統內外變化的響應及其社會環境的基礎上。事實上，適應性管理的長期愿景包含于自然資源管理中，它可能與公眾對自然的期許相矛盾。
如果將以共同管理為特征的參與機制與以邊學邊做為特征的適應性管理相結合，那么就可以實現適應性的共同管理。但也有觀察家認為，在適應性管理的設置中，人類主體在處理彼此之間的問題時并未考慮生態系統，自然資源管理可能仍將是技術、科學基礎的保障，超出了地方合理性。
根據聯合國環境規劃署的相關文件，EBM 彌補了現有方法的不足。相關文件指出，EBM 的不同之處在于它是以一種全面的、科學的方法來理解生態系統的作用。有不少學者也認為，EBM 涉及到了更廣闊的視野，它考慮了維持生態系統機理及連接機理過程之間的聯系。EBM 還涉及到應對多學科、多目標與更廣泛利益相關者參與及更大范疇的問題。
綜上所述，一些學者均表示，EBM 不是單純地看待生態系統，而是將其作為人類、環境和社會生態系統的綜合系統。它促進了多學科、多目標的應用，并將其范疇由管理領域擴展到治理領域。由于EBM 涉及生態系統中更多的物種和生境類型，也使從多個類別中選擇代表性的難度增加。因此，在有些研究中指出，在 EBM 實施過程中，加入利益相關者的意見和認識很有必要，它能增加對生態系統壓力的理解，并為整個管理框架提供合理性。
利益相關者的協作與數據的可用性一樣，是保證 EBM 實施成功的關鍵因素之一。對資料可用性較差的案例，建議采用利益相關者協作方式，并告知EBM 實施過程中每一步的決策。研究表明，資源利用者、當地居民、非政府組織、管理者和專家學者等利益群體之間的溝通，有助于管理者制定目標，并找出威脅生態系統和生態系統指標的因素。

3 研究方法

本文力圖研究如何在富有挑戰性條件下實施EBM。為此，對數據資料不完善、管理條件較弱的克魯河流域的水資源管理情況進行了調查。研究調查采用了軟系統方法。
軟系統方法是用來處理包括人類活動在內的復雜問題的方法。在該項研究中，軟系統方法有助于描述克魯河流域真實的管理狀況，并能夠反映研究的理論水平。它為刺激討論和洞察可能的 EBM 實施程度提供了一種靈活的方法。
該軟系統方法的框架步驟為: ①確定不明確的問題情境; ②確定所表達的問題情境; ③以根定義形式命名相關的人類活動系統; ④由根定義構建概念模型; ⑤對比④和②; ⑥提出合理、可行的改變; ⑦采取措施，改善問題情境。
本文建立在對案例研究的定性認知基礎上，訪談流域水資源管理涉及的利益相關者是案例分析的主要資料來源。此外，通過分析土耳其能源和水電廠應用的相關戰略文件與法律條文來獲得補充資料。
這種“七步式”軟系統方法框架作為一種定性方法，被應用于案例研究分析中。案例調查工作始于 2011 年 9 月，主要是分析與克魯河流域問題有關的文件，包括土耳其共和國國家水利工程總局文件、土耳其能源與自然資源部文件、土耳其輸電公司文件及土耳其議會文件等。
2011年11月，在阿爾特溫市優素費利鎮\\( Yusufeli\\) 奧特帕馬克村，對當地的大約 60 人進行了訪談。這些訪談對象主要來自地方當局\\( 包括管理者、市和村級領導、當地旅游局和衛生局\\( SHW\\) \\) 、地方共同體、非政府環保組織、地方政府及地方組織，此外，還包括投資者和科研人員。根據“七步式”軟系統方法框架，針對被訪談者設置了 3組半開放式的問題，內容分別與實際狀況、面臨的問題和解決方案有關。設置這些問題的目的，在于了解調查對象對克魯河流域問題情境的看法，了解他們如何確定更寬泛問題情境下的子主題，以及他們對如何解決這些問題能給出的建議。選出被提及最多的子主題并形成關鍵問題集，將其用以豐富圖的子系統，并通過軟系統方法框架對第一階段的應用進行分析。

4 研究案例背景

克魯河流域是土耳其最不發達、最貧窮的特殊區域之一。根據 SHW\\( 2006\\) 的報告，克魯河是世界上流速最快的十大河流之一，也是土耳其流速最快、最狂野的河流。據聯合國歐洲經濟委員會\\( UN-ECE，2010\\) 的報告，克魯河發源于凱威里卡亞山區\\( Civilikaya Hill\\) ，位于埃爾祖魯姆高原\\( ErzurumPlateau\\) 北部的美斯希特山 \\( Mescit Mountains\\) ，流經土耳其安納托利亞東部和黑海東部地區，最終在喬治亞州巴統\\( Batumi\\) 市附近注入黑海?？唆敽尤L 427 km，其中有 400 km 位于土耳其境內?？唆敽痈咴挥诟呒铀魃鷳B區，根據“保護國際”生物多樣性熱點地區名錄，高加索地區是全球 35 個生物多樣性熱點地區之一。
2001 年 2 月，土耳其議會通過了土耳其電力市場法案。在此之前，克魯河流域豐富的生境資源與水資源一直不受人類干擾。而此后，國家水利工程局開始授權私營企業審批、監控水電廠。根據土耳其水報告\\( Turkey Water Ｒeport\\) ，國家能源和自然資源部、國家水利工程局有力地推動了經濟、環保的水力發電的應用。據土耳其輸電公司 2007 年的統計資 料，規 劃 的 克 魯 河 流 域 水 電 開 發 容 量 為3 132． 7 MW，為全國能源需求量的 29． 4% 。根據土耳其政府 2011 年公報，除了能源規劃，土耳其還發布了大量新的法規，以促進水電工程項目的許可審批程序，同時也有助于為公共用途征收當地居民區和開展環境影響評價工作。這些新法規有力地促進了克魯河流域水電工程的快速發展，目前，克魯河上共有 10 項擬建水電工程，其支流上還有 100 多座調節型大壩和無數項小型河流電站工程將要實施。
能源和自然資源部以最大限度地利用水力發電、促進水電工程開發為目標，卻沒有考慮其對環境的負面影響，包括對克魯河及其周邊水生態系統的影響。2009 年，土耳其能源和自然資源部制定了長期能源發展目標，并強調要在 2023 年以前最大限度地開發水力發電。然而，生活在克魯河流域的當地居民卻并不贊同這一規劃。對于 2010 年和 2014 年能源戰略規劃提出的“水電是一種清潔的、可再生和可持續能源”的說法，大多數當地人并不認同。

5 軟系統方法框架在實例區的應用

5． 1 確定克魯河流域不明確問題情境

流域內正在建設和已經投產運行的水電廠，已經帶來了累積的負面影響和社會生態學問題，而不是預期的效益。接連不斷建設的水電廠正逐步靠近克魯河的源頭地區，且已導致自然保護區及其高度生物多樣性的退化，還干擾了周圍村鎮居民的生產和生活。
諸如伐木、挖方、填筑、道路建設、爆破等建設活動，以及供水渠的建設和開挖，已給流域帶來了重大損失，包括河岸帶減少、濕地及濱岸區退化等。已有研究指出，在地面坡度較陡的山區建設長距離輸水管線，造成了伐木、侵蝕以及土方、石方堆砌等問題;同時，輸水隧道的建設還會產生隧道污水和挖方。
建設活動造成的生境破碎與變化破壞了魚類的洄游通道，也阻斷了野生動物的遷徙路線。此外，還增加了河流附近高產農田遭受洪水泛濫的風險。
根據 2011 年土耳其工程師與建筑師協會的報告\\( TMMOB Ｒeport\\) ，工程建設帶來的環境流量不足以及水污染、揚塵、環境噪聲等問題，嚴重損害了流域水生態系統。泄入流域的環境流量不足以維持自然生命的連續性，且難以滿足各月的環境流量配置需求。環境流量計算借鑒了美國的田納特法\\( Ten-nant method\\) ，該方法被直接用于克魯河流域各項工程的環境流量計算，而并未對其調整以適應克魯河流域的條件。
水生生物的生存和流域生態系統的安全嚴重依賴河流環境的水文特征，而大壩泄水量不足則必會對其帶來威脅。遺憾的是，流域生態系統負面影響的評價工作并不到位。經查閱相關資料信息可知，不管環境影響評價質量如何，幾乎所有的水電工程環境影響報告都通過了審批，而且缺乏對流域內所有工程的累積影響評價，這是需要首先解決的主要問題之一。
除了生態問題以外，克魯河流域的大壩工程還帶來了嚴重的社會問題。為了建造大壩，約有 30 個村莊被征用，這些村莊的人不得不轉入全國各地的城市，在那里為生計而苦苦掙扎。相對于同樣有不少水電工程的安納托利亞中部地區，克魯河流域的土地價值更高。但是，正因為土地高產，所以每家每戶所擁有的土地數量很少，土地所有者獲得的補償款總數也就很少。就在一些土地所有者還在繼續等待補償款的同時，那些沒有土地的居民只能在沒有任何補償和資助的情況下另謀生路，因為沒有移民安置和收入恢復方案。隨之而來的是一個重要的社會問題，即人們對其命運的危機感，而這種危機感正是由于缺乏當地民眾對工程決策的有效參與所致。在某些情況下，甚至還會禁止非政府組織參加有關修建大壩和水電廠影響的公眾聽證會。盡管當前關于社會和環境問題的爭論很盛行，但政府部門并未因此要求放慢水電建設的步伐。

5． 2 確定克魯河流域全部問題情境

問題情境框架是基于大量的訪談反饋信息。對上述問題的分析，已經顯示出克魯河流域大量更廣泛問題的子系統，也就是子主題?？梢詫⑦@些子系統劃分為規劃體系、法律體系、影響評價體系、監控體系和流域管理體系。

5． 3 問題情境子系統的根定義

對此，以最有爭議的主題為子主題，形成根定義。調查對象認為，在克魯河流域問題情境框架中，“區域能源開發戰略決策”是最重要的具有爭議性的問題。
可將“克魯河流域能源開發戰略決策”根定義的問題歸納如下。
當前，能源規劃由土耳其能源和自然資源部制定，在該規劃中，水電被視為一種可再生的、永久性能源，因而認為它是滿足黑海東部區域能源需求的最好選擇。這就促使了在克魯河流域開發大量的水電工程，且不顧大多數當地民眾的反對，從而造成當地民眾與地方當局之間的矛盾。工程的實施影響到克魯河流域生態系統的許多方面，包括當地居民的生產、生活。然而，不管當地民眾和專家如何反對，這種能源政策仍在按計劃實施。

5． 4 問題情境的概念模型及比較分析

為了便于分析研究，編制了實際問題情境關系圖\\( 見圖 1\\) 。這種關系圖與根定義“克魯河流域能源開發戰略決策”所強調的特定世界觀\\( W\\) 相對應。正如關系圖所示，水電工程開發的戰略決策是引發決策者和當地利益相關者之間矛盾的主要原因。改變世界觀，也就是決策形式，是解決這一矛盾所必須尋求的辦法。對比概化的子系統關系圖\\( 見圖 1\\) 和更廣泛的問題情境，以驗證概化能否充分表現真實情況。將訪談對象的反饋意見用于驗證“克魯河流域能源開發戰略決策”概念框架。當地民眾認為，他們缺乏談判能力，而現有法規又不支持其訴求。非政府組織和專家就補救措施發表了評論并指出，當前已有足夠的法律規范可以保護水資源，如文化和自然資源保護法\\( 1983 年\\) 、流域管理和保護法\\( 2012 年\\) 等。

5． 5 合理可行的改變

向受工程影響的民眾征求了改變建議，歸納如下:
\\( 1\\) 采用當前與水資源利用和流域管理有關的國家和國際規范;\\( 2\\) 咨詢流域綜合管理規劃的發展情況;\\( 3\\) 針對流域內各種活動，綜合其累積效應評價;\\( 4\\) 開展克魯河流域淡水及陸地生態系統評價工作;\\( 5\\) 保證當地民眾、專家和非政府組織代表參與決策過程;\\( 6\\) 獲得當地民眾的認可;\\( 7\\) 保證環境流量，以滿足流域自然水循環和生態系統長期可持續的要求;\\( 8\\) 在區域發展規劃中，應平衡好環境、社會和經濟的關系。
此外，還應考慮調查對象對這些改變的看法，而這些改變就決定著 EBM 目標的實現。將上述根定義作進一步細化，以表示能夠改善問題情境的轉換過程。
針對區域能源開發的戰略決策，土耳其能源與自然資源部已經采取了替代方法，并指出對黑海東部地區來說，水電是最清潔的能源。這種方法在一定程度上限制了水電工程的開發，以免破壞克魯河流域的水循環和水體恢復能力，并使當地民眾與地方當局之間的矛盾得以緩解。
水電工程的實施影響到克魯河流域生態系統的多個方面，不過，對這一剛剛顯露的問題，決策者已開始加以考慮，并通過征求利益相關者意見來共同尋求解決方案。

5． 6 改善問題的措施

根據對實際關系與假設關系進行對比，以研究可能的改變，因為這些改變將有利于推進實施克魯河流域基于生態系統的管理。
與假設情境下更廣泛、高效的利益相關者協作機制不同，在克魯河流域實際的水資源管理中，那些為流域工作的地方共同體成員和專家并不參與戰略決策過程。當地的利益相關者和專家的訪談反饋結果也顯示，如果決策者真誠地尋求溝通，那么這種高效的合作是很有可能的。
實際水資源管理情境不允許當地利益相關者就其環境要求進行索賠，然而，在假設情境中，當地民眾有權要求公平正義。案例研究表明，克魯河流域的民眾和專家在反對水電工程建設問題方面日益團結，他們組織會議討論實際問題，如電廠占地的征收、土地和水源損失等，并尋求集體請愿的途徑。但是，他們的行動經常遭到法院的勸阻，這就說明在多數情況下是偏向建設者利益的。僅有極少數\\( 或許只有一兩個\\) 訴訟案件的判決是對當地民眾有利的。
總之，當地利益相關者對其環境的高度關注明顯表明，如果實施 EBM，那么利益相關者就應參與決策過程。

6 案例啟示與結論

本文重點探討了 EBM 法在管理影響水資源和自然循環的人類活動方面的優勢，并對在資料不足且管理弱化、富有挑戰性條件下應如何使用 EBM 法展開了討論。為此，本文采用軟系統方法，研究了土耳其克魯河流域的水資源管理問題。運用軟系統方法來概化實際情境和假設情境，并對實施 EBM 所需要的改變進行模擬研究。
通過對案例所示的實際情境和假設情景進行比較，可以從中汲取不少經驗，并為推動在富有挑戰性條件下實施 EBM 提供了依據?；谶@些經驗可以斷定，決策者只要堅持不定期地組織會議，與受影響的當地民眾、專家和非政府組織進行溝通協商，就可以很容易地建立起良好的管理機制。如果戰略決策者能夠排除與利益相關者合作交流的障礙，那么雙方之間便可形成信息流，并能基本解決彼此之間的矛盾。
地方共同體對傳統知識和經驗知識的積累能夠為規劃部門提供信息，以探明累積的生態、社會、文化和經濟影響。為此，針對復雜的生態系統，需要改變將有記載的定量數據作為唯一信息來源的做法。
在缺乏記載資料的地區，讓利益相關者參與決策過程，這樣有助于在決策制定過程中獲得更多的認知。
地方共同體成員的經驗可能與記載資料一樣，能為管理者提供真實可靠的信息，尤其是針對當地環境和自然系統的認識。因此，訪談“地方知識持有者”是滿足信息需求的需要，也是 EBM 實施過程中形成知識化的要求。
還有一種做法也需要改變，即在政策制定和戰略決策中應賦予生態系統及其服務更大的權重。只有通過生態敏感性和參與式的政策制定，才能夠將生態系統作為第三方，并維持利益相關者之間的信息流通。就這一點而言，決策者的政治意愿似乎是在富有挑戰性條件下實施 EBM 的關鍵因素。只要決策者有這樣的政治意愿，知識障礙和管理障礙都是可以克服的。也許，戰略決策者確實有謀求自然系統狀況良好、并允許地方共同體和科學家以及專家就自然系統及其利用之間進行信息交流的政治意愿。也就是說，即使是在富有挑戰性的條件下，在EBM 方面取得進展也是完全有可能的。