生態環境退化是世界各國普遍面臨的重要問題，究其原因主要為全球性或區域性生態環境與社會經濟發展矛盾的日趨尖銳。如何協調二者之間的關系是各國一直致力解決的熱點問題。目前，國際上運用較多的解決辦法是生態補償\\( Payment for Ecosystem Service\\) 。它是以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的制度安排。
發達國家最早利用生態補償政策，內容涉及森林、草原、水資源、土壤等與環境相關的領域。他們通過制定相關的法律法規、建立環境稅收制度及實施生態補償保證金制度等協調環境與經濟的發展。
相對于發達國家的生態環境問題，發展中國家顯得更加嚴重。中國作為世界最大的發展中國家，在取得巨大經濟成就的同時，也付出了沉重的環境代價。如土地沙漠化、森林生態系統退化和水土流失等。為應對生態環境退化，自 20 世紀 70 年代開始，國家制定了一系列的法律、法規及政策，如《中華人民共和國環境保護法》、《草原法》、水土保持工程、退耕還林工程、退牧還草工程\\( 又稱禁牧\\) 等。其中，退耕還林與禁牧是我國乃至世界上投資最大、政策性最強、群眾參與度最高的生態補償項目。伴隨這些保護措施的實施，我國的生態環境得到明顯改善，但同時也出現了一系列問題。例如，生態保護者的權益和經濟利益得不到保障，生態保護利益相關者的利益關系得不到有效調節等。在禁牧政策中這些問題表現的尤為突出。
為遏制草原退化態勢，國家自 20 世紀 80 年代開始嘗試草原承包政策，到 90 年代全面推行草原承包，目的通過完善草原的產權制度來避免草原"公地悲劇"的結果。然而，由于資金、草原類型等原因，承包并未完全到戶，因此，也未達到預期的效果。自 2000 年以后，封山禁牧作為一種比較極端的生態保護措施在全國鋪開。截至目前，青海、寧夏、陜西、內蒙古等全國 25 個省份的 1100 個縣全部或部分實施了禁牧，范圍達 67 萬多 km2。禁牧后，政府鼓勵農戶舍飼養殖，并給予一定的補償，包括圍欄建設、舍飼棚圈建設、補播改良與草原管理等。然而，養殖方式的改變使得那些靠放牧為生的農戶一時難以接受，同時為追求個人利益的最大化，農戶不惜違規放牧。研究表明，禁牧后有 70%以上的農戶存在違規放牧行為。
目前對禁牧政策的研究集中于禁牧政策效果的評價，對農村勞動力轉移的研究，對農戶收益或社會經濟效益的影響研究等，雖然也有對違規影響因素的分析，但其僅僅就個別因素進行簡單參數估計，對違規行為的特征、成因及具體的生產制約過程缺乏全面的解釋。
文中以寧夏鹽池縣為研究對象，通過連續 3 年的實地考察與問卷調查，在充分了解當地農戶違規成因的基礎上，對其違規影響因素進行了全面透徹的分析，以期為政策后續調整提供依據。
1 材料與研究方法
1． 1 研究區概況
鹽池縣位于寧夏回族自治區東部，北接毛烏素沙地，南靠黃土高原，地理坐標為 106°30' －107°47'E，37°04' － 38°10'N。地形上屬于鄂爾多斯臺地向黃土高原的過渡帶，平均海拔 1600m。氣候屬中溫帶大陸性季風氣候。年均氣溫 8． 2℃，年降水量 290mm 左右，年蒸發量為降水量的 6 －7 倍?？h域總面積 8661．3km2，其中耕地1． 02 ×105hm2，草原5． 57 ×105hm2，可利用草原面積4． 76 ×105hm2，屬典型的農牧交錯區。
2011 年鹽池縣農業人口 13． 4 萬，占總人口的 80% ; 同年該縣畜牧業總產值 45031． 3 萬元，占第一產業的 95． 6%，可見牧業為農民收入的主要來源。為減少天然草原的放牧壓力，恢復草原植被，鹽池縣于2002 年 11 月 1 日對全縣實施全面禁牧政策。截止到 2010 年全縣草原圍欄 3． 26 × 105hm2，補播改良退化草地 7． 38 ×104hm2，人工種植多年生牧草留床面積 3． 21 ×104hm2，將 3． 67 ×105hm2草原全部承包到戶或聯戶。禁牧后，政府鼓勵舍飼養殖并給予一定的補貼，但補貼難以彌補農戶養殖成本的增加，這直接導致農戶違規放牧的產生。從最初少數人的大膽嘗試，到目前違規放牧已經成為全縣"公開的秘密"。
1． 2 數據獲取與研究方法
文中采用的方法是實地調研與問卷調查相結合。自2011 年6 月 －2013 年6 月，作者進行了4 次實地考察與問卷調查，調查區域覆蓋整個鹽池縣，調查對象主要是具有養殖行為的農戶。重點對禁牧政策下農戶的生產、生活情況及農戶的生態保護意識進行了了解。調查共發放問卷 325 份，有效問卷 319 份。
2 結果與分析
2． 1 違規放牧行為特征
2． 1． 1 博弈性
禁牧前，農戶主要飼養生產母羊，數量多，養殖方式為全年放牧。此時的博弈主要存在于農戶與農戶之間，表現在面對毫無進入門檻的草地資源，農戶競相增加羊只數量。禁牧后，農戶彼此之間的博弈減弱，取而代之的是農戶與政府間的博弈增強。二者猶如貓鼠游戲，農戶為節省養殖成本，進行違規放牧，而政府為恢復草原，實施監督檢查。在與政府長期博弈的過程中，農戶的違規放牧行為表現出同禁牧前截然不同的特征\\( 表 1\\) ?！颈?】
2． 1． 2 風險性
禁牧前，羊只的養殖以食草為主，飼喂主要存在于夜間及母羊產羔期。此時的風險主要為農戶之間彼此博弈下，大量增加的羊只對草地過度采食導致的牲畜生產力下降。除此之外，由天氣干旱導致的草地產草量降低，也是農戶增加養殖的主要風險之一。禁牧后，除干旱天氣的風險外，違規放牧被政府抓獲或被鄰居舉報成為農戶面臨的主要風險。這不僅包括經濟上的損失，同時對違規農戶的健康也具有很大的風險性。由于放牧集中于夜間，加之對政府檢查的恐懼，長期的違規對農戶的身體健康損害很大。
2． 2 違規放牧的主要成因
2． 2． 1 禁牧前后畜牧業成本與收益
畜牧養殖成本主要分為勞動力用工投入\\( 包括放養、打草、飼喂、飼草料加工、剪羊毛用工\\) 、物質投入\\( 包括飼草、飼料的投入\\) 和資金投入\\( 包括牧業稅、防疫費、圈舍機械和附加投入\\) ，如圖 1。由于禁牧前后養殖方式的轉變，畜牧養殖成本也發生了極大變化。勞動力用工投入，變化最明顯的是飼喂用工，其次是飼草料加工、打草用工，均較禁牧前增加了一倍多。剪羊毛用工變化不顯著。放養用工較之禁牧前減少，但由于違規放牧的存在，減少幅度不大。物質投入中，飼草、料投入的增加是禁牧后成本增幅最大的，共占所有成本增加的 54． 6%。資金投入中，由于政府的一系列配套補貼，包括圈舍機械、附加投入，總體增幅不大\\( 禁牧后取消了牧業稅\\) 。隨著養殖投入的增加，畜牧收益率在禁牧后出現下降趨勢\\( 圖 1\\) ?！緢D1】
綿羊或山羊的產出雖然高于禁牧前，但同總的投入相比，收益率降低。成本的增加直接威脅到農戶的經濟收益，農戶從自身利益考慮，采取違規放牧可實現其利益的最大化，因此，從農戶的角度，違規放牧是一種理性的經濟行為。
2． 2． 2 農戶的生態環境意識
調查表明，農戶對生態環境的意識普遍很高，但主要針對短期效益。在調查中，多數農戶認為生態保護對環境" 有積極影響" \\( 占 89%\\) ，僅有極少數人認為"基本沒影響"\\( 占 11%\\) \\( 圖 2\\) 。而對生態環境保護的價值，農戶卻表現出一定的目光短淺，主要認為可以改善其生活環境\\( 占 60%\\) ，對"造福子孫后代"卻關注較少\\( 占 33%\\) \\( 圖 3\\) ?！緢D2-4】
當環境保護與農戶的經濟利益發生矛盾時，農戶更偏重于后者。如農戶對禁牧政策合理與否的回答中雖有 66%的人認為合理，但其對"禁牧政策的接受態度"僅有 9%的人"自愿接受、主動執行"，多數表現出無奈的"政府規定，服從安排"\\( 占 51%\\) \\( 圖 5\\) 。農戶大多將草地退化的原因歸為"自然因素"及"政府缺乏管理"，二者占 56%，認為是過度利用的僅占 28%\\( 圖 4\\) ?！緢D5】
2． 3 違規放牧行為的影響因素
2． 3． 1 農戶稟賦差異。。
農戶稟賦是指農戶的家庭成員及整個家庭區別于其他家庭單位的資源和能力。具體包括成員的能力稟賦\\( 如年齡、經歷、性格、教育程度、社會網絡、信息資源等\\) 和資源、資金稟賦\\( 如經營規模、地理位置、經濟狀況、經濟環境、社會環境等\\)\\( 圖 6\\) ?！緢D6】
\\( 1\\) 資源稟賦。鹽池縣水資源的分布存在一定的地域性。南部麻黃山區為黃土高原區，降水相對豐富，地下水埋藏 260m 以上。中北部的紅井子、青山、駱駝井等區域為淺層地下水 \\( 水位7m\\) ，是地下水的主要分布區，可利用總量 2100 萬 m3/ 年。北部分布有大小 36 片共 1． 31 萬 hm2的揚黃灌區。水資源的地域性，直接影響到農戶的違規行為。通過調查發現，水源豐富區的農戶違規放牧程度較輕。例如鹽池縣北部的中沙邊子村，該區地下水位 40m，打一口井 100 元左右，平均每戶擁有一口井。該村農戶平均每天違規放牧2 －3 小時，主要發生在22點至 24 點。雖有違規放牧，但該村草原普遍長勢較好。相反，水源匱乏區農戶的違規放牧較為嚴重。例如高沙窩鎮的潘記梁村，該區地下水位200m 以上，平均打一口井 8 萬元，全村擁有 2 口井。
由于水資源的短缺，禁牧對該村的影響較小。該村農戶幾乎徹夜放牧，放牧時間為 21 點至次日 4點，相應的該村附近草地沙化較為嚴重。造成這一局面的主要原因為，禁牧后飼料的需求量大增，水源豐富區的農戶，種植大量的玉米，飼料基本可以自給，其違規是為了節省養殖成本，因此這一類可稱為"商業違規"; 而水源匱乏區主要為"生計違規"，因為缺少水田，種植飼料只能靠天吃飯，為維持生計只好違規放牧。
\\( 2\\) 資金稟賦。經調查，水源匱乏區的農戶并非全部違規嚴重。一些農戶由于經營個體或園區養殖，資金較充裕，這些農戶通過租用水田或購買飼料，來維持飼料的供給。由于養殖規模較大，考慮到違規成本，這類農戶一般很少違規放牧。資金相對充裕的農戶還可以合資打井，如潘記梁村就存在 5 戶聯合打井。此外，隨著寧夏回族自治區農業特色產業扶持政策的出臺和鹽池縣對灘羊產業基礎設施建設扶持力度的加大，農戶發展園區規模養殖的積極性不斷提高，僅 2012 年新建園區 129 個，超出之前所有年份的總和。園區大多飼養育肥羔羊且規模較大，基本不存在違規放牧現象。雖然園區養殖的利潤及補貼較為豐厚，但園區的前期建設資金需求量過大，一般農戶難以負擔，這也是這些農戶無法調整生產方式，繼續違規放牧的因素之一。
\\( 3\\) 能力稟賦。違規放牧行為大多是農戶自主實施，因此農戶的個人能力\\( 如年齡、教育程度、家庭的經營規模等\\) 在一定程度上影響著農戶的經濟行為決策。違規農戶普遍在 40 歲以上\\( 占 57%\\) ，文化程度初中以下\\( 占 70%\\) ，這些農戶家庭大多只有兩口人留守\\( 占 62%\\) ，家庭平均年收入 3 萬以下\\( 占 72%\\) 。
年輕且文化程度較高的農戶一般外出打工，或其養殖規模較大，對草原的依賴程度較輕。此外，還有一些"生計違規"行為的農戶由于健康原因，缺乏勞動能力，只能靠放牧維持生計。
違規行為除農戶能力差異自發行動外，還有集體行為。這主要發生在那些擁有社區精英且凝聚力較強的村落。如馮記溝鄉的石井坑村，該村于 2004 年 2 月由村干部組織村民討論并達成口頭協議，允許村民在牧草生長期禁牧\\( 2 －6 月\\) ，其它時間放牧，并規定監督懲罰措施?？梢?，社區凝聚力強弱及村干部\\( 能力較強者\\) 是否作為一定程度上影響著農戶的違規行為。
2． 3． 2 草原的產權制度不清晰
鹽池縣自禁牧后，將 3． 67 ×105hm2草原承包到戶，但真正到單戶的卻為數甚微。無論是聯戶承包還是"名義上"的承包都無法改變草原公共產品的性質。由于產權的不明晰，農戶對違規造成的草原破壞所應承擔的責任存在了僥幸心理，他們認為破壞結果被均分到了所有承包人身上，相反，如果不去利用，自己反而會吃虧。在這種"大鍋飯"的形式下，農戶競相頻繁使用草原為自己創造利益，而不會考慮對草原進行保護，最終導致"公地悲劇"。如馮記溝鄉的暴記村，該村草原實施聯戶承包，農戶對違規放牧基本表現為一種理所當然的態度，同時彼此之間形成了一種激勵機制。
真正承包到單戶的村落，如中沙邊子村、柳楊堡村，農戶的違規相對較輕，且草地長勢較好。這些農戶違規時間普遍在 2 個小時左右。在同農戶的交談中發現，農戶比較重視草地的維護，違規只在草地長勢較好的情況下進行?？梢?，當草地成為農戶私人用品后，農戶非常清楚草地質量的優劣直接關系到他們經濟利益的盈虧，這在很大程度上減少了農戶的違規。
2． 3． 3 政府管理的執行力度差異
\\( 1\\) 地理位置的差異。政府對違規行為的管理，直接制約著違規放牧的強度，特別是那些"生計違規"行為。調查發現，政府容易監管的地方，草場長勢較好，如道路兩旁; 而較偏遠的地方，由于道路不好到達，監管成本較大，政府相對監管頻率較低，違規行為較嚴重，如靠近內蒙古的硝池子村，該村個別農戶白天進行放牧。
\\( 2\\) 天氣的差異。除地理位置的影響外，政府的管理頻率還受天氣的影響。農戶在于政府長期的博弈中逐漸總結出政府的監管特點，許多農戶表示天旱的季節政府的監管強度較大，反之較小。
\\( 3\\) 處罰力度的差異。政府對違規農戶的處罰，雖有統一的標準，但在執行中卻存在力度的差異。往往依據草場質量及農戶的家庭經濟情況而定。據潘記梁村農民介紹 2012 年的違規處罰為 10 元/羊，而今年由于干旱漲為 30 元/羊，真正處罰時也并不完全按照羊只數量進行，而是考慮農戶的經濟承受能力。農戶基于對罰款風險的考慮，必然總結風險的不同后果，規劃自己的違規行為。而農戶最終的應對策略往往是由邊際效益導致的增加養殖數量來降低風險成本。
3 討論
由前面的分析可以看出，違規放牧是農戶基于其自身考慮的理性行為，政府"一刀切"的政策不僅耗費大量的監管成本，導致政府與農戶矛盾激化，而且無法從根本上改變農戶的行為，亦無法實現草地資源的可持續發展。生態補償政策要以生態經濟效益的最大化為目的，單純的實現生態效益或經濟效益的政策是不完善的。禁牧政策為實現草地資源的生態效益，忽視了草地的可利用價值，從而導致農戶的違規放牧。研究農戶的違規行為，首先要了解農戶的需求，而制約需求的一系列因素\\( 如農戶稟賦、草原產權、政府管理的執行力度等\\) 會直接或間接的影響農戶的行為動機。了解農戶違規放牧的動因，有助于制定切合實際的生態補償政策，從而實現政府與農戶雙贏、生態與經濟協調可持續發展的目的。根據研究區實地情況，利用育肥羊不進行放牧的特點，特提出以下解決構想: 由政府統一規劃羊只的繁育基地，禁止農戶養殖生產母羊，政府對農戶進行育肥羊的技術培訓及加大育肥羊的補貼。羊只的繁育基地可由資金較為雄厚的農戶或公司擔當，由他們進行草原的有效利用。這樣不僅可以解決草原利用的問題，同時還可以實現政府與農戶的雙贏。但這種建議僅僅是一個設想，能否實施還需要實踐中進一步的研究。
4 結論
\\( 1\\) 農戶的違規放牧行為具有博弈性與風險性的特點。與禁牧前相比，農戶的博弈對象由農戶轉為政府; 同時由于被抓及被舉報的原因，違規放牧的風險成本增加。
\\( 2\\) 違規放牧的主要成因為禁牧后農戶收益率降低與農戶對生態環境的保護更注重眼前可見利益，而對于長遠可持續發展缺乏意識。
\\( 3\\) 違規程度主要受農戶稟賦、草原的產權制度及政府管理的執行力度影響。稟賦較優越\\( 如水資源充裕、資金充裕及文化程度較高\\) 的農戶違規較輕，反之較重。產權歸屬明晰的草原，違規放牧較輕。地理位置、天氣狀況及農戶經濟承受力制約政府管理的執行力度同樣影響違規放牧程度。
參考文獻
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