印度是當前世界人口增長最快的國家之一，也是全球少數幾個具有清晰人口政策的國家之一。
從國家有目的、有計劃地調控人口發展的歷史來看，印度是世界上第一個在全國范圍推行家庭計劃的國家。印度政府設定的國家人口政策長期目標是在成功降低死亡率的同時將總和生育率降低到2.1。盡管有長達61年的國民生育控制歷史，但其人口規?？刂颇繕耸冀K無法達到政府的期望值。
從印度國家“十一五”規劃（2007~2012）和千年發展目標（MDGs）來看，印度正在致力于將自己轉變成一個發達的國家。然而，龐大的人口數量及過高的人口增長率一直被視為國民貧苦并制約國家走向強大的社會經濟根源。多維貧困指數（MPI）顯示，目前印度大約有55%的人口處于貧困狀態，即使在哈里亞納邦、古吉拉特邦、卡納塔卡邦等“富?！卑?，也有多達40%的貧困人口，全印度只有克拉拉邦的貧困人口比例低于20%。MPI測算的印度貧困人口比例幾乎是印度政府公布數字29%的兩倍。
如何采取有效人口政策，合理控制人口增長，引導人口有序發展，幫助國家更好地執行社會和經濟發展戰略，是擺在印度政府面前的一項艱巨而迫切的任務。本文通過研究印度國家人口與家庭計劃政策發展的歷史進程及其在執行過程中產生的經驗與教訓，試圖探尋人口政策與人口發展之間的內在規律，為我國進一步調整完善生育政策提供參考。
一、印度人口發展總體狀況
2011年3月31日，印度統計普查總署公布的第15次全國人口普查統計結果顯示，印度總人口數為1 210 193 422人，占世界總人口數的17.31%。其中男性人口623 724 248人，女性人口586 469 174人。最新統計結果比2001年人口普查總數增加了1.81億，幾乎相當于整個巴西的人口數。目前，印度總人口數已超過美國、印度尼西亞、巴西、巴基斯坦和孟加拉國五國總人口數之和，且人口分布呈現較大的地域差異。北方邦總人口數排名第一，與馬哈拉施特拉邦的人口加起來總和超過了美國人口數。1947年印度獨立時，全國人口只有3.5億。在過去60多年里，人口凈增長8億，增長了3.3倍，平均每10年增加126萬多（見圖1）。
早在2000年，印度通過的人口控制計劃就提出了一系列社會經濟措施，以防止全國人口超過11億。然而2008年印度人口超過11.3億使這個雄心勃勃的計劃再次落空。2008年聯合國人口基金會在《2008世界人口狀況報告》中指出，印度總生育率是2.78%，而中國總生育率為1.73%，按照這一發展趨勢，到2050年，印度人口將達16.58億人，超過中國同年的14.08億人，將成為世界人口第一大國。
美國人口普查局公布的最新全球人口趨勢報告顯示，印度人口增長率已達1.4%，預計2025年印度總人口將達到13.96億，超越中國的13.946億人成為世界第一人口大國。
二、印度國家人口政策的歷史演進過程
印度建國之初生產力水平十分滯后，國民經濟發展的成果表面看起來被快速增長的人口吞噬了，人口過多儼然成了國家社會經濟發展滯后的罪魁禍首，這促使印度領導人將控制人口增長提上議事日程。從國家家庭計劃萌芽到最終國家人口政策成文頒布，印度經歷了長達半個多世紀的探索與實踐。
1. 家庭計劃規劃階段：1947~1960年
受前蘇聯計劃經濟影響，尼赫魯總理和印度計劃委員會當時著手推動家庭計劃，以將人口增長控制在一個合理的范圍內。但是這個雄心勃勃的計劃遭到了以健康部長內賈庫馬利·庫勒為代表的甘地主義傳統思想派的強烈抵制。由于家庭計劃并未在政治派別和各級政府間取得有效共識，這一時期，印度政府官員帶頭多胎生育的現象屢見不鮮，使得家庭計劃一開始就遭遇來自政府內部的巨大阻力。一項針對印度議會545位議員的調查顯示，只有111名議員執行了國家倡導的生育兩孩的標準，而其余的大多生養4~10個孩子?？傮w來說，這個階段的生育控制基本上處于一種無序狀態。
然而，來自政治反對派的阻力并未使尼赫魯總理及其計劃委員會放棄家庭計劃。尼赫魯總理大力支持福特基金會來幫助印度政府推進生育控制工作。1955年，福特基金會成立了一個顧問專家組，勸說健康部長內賈庫馬利·庫勒支持成立國家家庭計劃委員會，以監督印度全國范圍的自然生育計劃工作。
這個試圖推進全國性人口控制的想法看來有點天方夜譚：印度當時有多達56萬個村莊，3 000多個城鎮，全國80％的人口生活在廣袤的南亞次大陸農村地區，城鄉分割和二元經濟特征非常明顯，加之文盲數量眾多，文化和語言復雜多樣，交通基礎設施落后，特別是嚴重缺乏大眾傳媒工具和渠道，家庭計劃推進面臨難以逾越的障礙。盡管如此，政府控制生育的號召卻得到了印度社會精英階層的廣泛認可和積極響應。在他們的資助下，印度在全國范圍內設立了許多生育控制診所。但是，這些生育控制診所的數量增長大多限于城市地區。從1949年到1961年，全印度創建了4 000個生育控制診所，負責避孕套、宮內節育器（Intrauterine Device，IUD）以及陰道栓等避孕藥具的發放。當時印度的家庭計劃戰略專家們認為，單純依靠開放避孕診所和采取守株待兔的方法，對于人口的快速增長難以起到有效的控制作用。雖然如此，借助診所控制生育仍在印度第二個國家五年計劃（1956~1961）期間得到了持續的推廣。
2. 家庭計劃艱難嘗試階段：1961~1969年
1961年全印人口普查結果顯示，人口增長勢頭仍舊迅猛，構建診所網控制生育效果并不理想，生育水平實際上還上升了。1962年，印度中央政府明確設置生育控制目標：在1970年將粗出生率從41‰縮減到25‰。在接下來的20年時間里，降低生育率成為印度家庭計劃工作的核心目標。這一階段，診所網退居二線，家庭計劃工作者入戶游說的新方法登場。
在福特基金會的支持下，印度南部的甘地蓋蘭農村健康協會啟動了人口與家庭計劃項目試點，他們先是積極響應村民的住所資助申請，取得村民信任后再向他們介紹健康和家庭計劃服務。這個協會后來更名為甘地蓋蘭農村發展和家庭計劃協會。他們的人口試點項目成效十分顯著：在10萬人的示范區里，生育率從1959年的43‰下降到1968年的28‰。
該協會對早期借助診所推動避孕的家庭計劃方式提出強烈質疑，在對實驗數據進行后期分析的基礎上，他們總結設計出包括推遲結婚年齡在內的一系列拓展性生育控制措施。這些建議在60年代中期大都被印度政府采納，成為一個準備普及和推廣的政策工具。
第三個國家五年計劃（1961~1966）呼吁在先前計劃分配數量的基礎上增加10倍的專項經費用以推進家庭計劃。1963年初，通過診所實施家庭計劃的項目被“重新組織”或“拓展的”家庭計劃項目所替代。大量家庭計劃工作人員被部署到農村地區，其中包括監督拓展服務教育者、助理醫師、家庭福利工作者、輔助護士（助產士）和村級避孕藥具貯存保管志愿者的國家和行政區家庭計劃官員。項目動員了大約15萬訓練有素的工作人員參與，目標為將粗生育率從41‰下降到25‰。1966~1967年間，全印度的目標是落實IUD 233萬例，絕育138萬例，183萬男性使用避孕套。1970~1971年，政府目標設定已要求IUD達到1 969萬，451萬絕育以及466萬使用安全套。
每個邦和行政區都設立人口統計學目標，明確規定實現這些人口目標是各行政區的重要責任，而且要求在一個具體的時期內必須達到這些目標?！澳繕它c和時間表”經常出現在官方的公告中。這種“一刀切”的方法和嚴格執行目標，根本沒有考慮印度各個地區所存在的社會、文化及自然環境等方面的巨大差異。這一由健康部運作、基于激勵、目標導向、時間約束和聚焦絕育的擴展家庭計劃項目，被印度學者歸納為“HITTS模式”。
為提高生育控制效果，甘地蓋蘭農村發展和家庭計劃協會與政府開展深度合作。借助2 600萬盧比的財政預算和福特基金會1 200萬盧比的資金支持，該協會計劃在印度建立19個家庭計劃重點實驗區。這些實驗區由國家健康管理與教育委員會及1965年成立的中央家庭計劃委員會負責管理，根據印度當時劃分的15個邦和4個特大城市各自提供相應的家庭計劃示范項目服務。1977年，國家健康管理與教育委員會和中央家庭計劃委員會并入國家健康與家庭福利委員會，19個家庭計劃重點實驗區的規劃由于健康部官方的反對而縮減到4個。由于政府部門反對，即使折中的方案也從未實施過，印度國家家庭計劃成了擺設。
3. 大規模推進絕育階段：1970~1975年1961年就開始著手推動的大規模生育控制運動，經歷了10年的多樣化實踐還是未能有效控制人口增長，這使當時的政界人士倍感失望。對生育控制效果的過高期望導致印度政府從1970年開始將人口控制的主要目標由降低生育率轉向大規模推進絕育。為此，政府出臺了一系列激勵措施在全印大規模推廣輸精管結扎術。通過設立流動性和臨時性的絕育營，印度政府在全國范圍內發動了數次聲勢浩大的輸精管結扎運動。1970年，獨立調查機構發現，印度全國有13.6%的夫婦實施了家庭計劃，其中僅9.7%的夫婦使用由官方家庭計劃項目提供的方法：絕育（6.3%）、避孕套（2.6%）、宮內節育器（0.7%）和其他常規方法（0.1%），另外4%的受訪者是以不過性生活和禁欲來節育的。
絕育無疑是當時主流的節育方法，1971~1973年，印度接受絕育的人數就超過了460萬，差不多占到當時全球絕育統計總數的一半。1970年，僅僅在印度西南部克拉拉邦的特里凡特瑯地區設立的兩個絕育營里實施的男性和女性絕育手術就累計達到了78 000例。在當時全球推行家庭計劃的幾個國家中，無論是輸精管結扎還是輸卵管切除數量，印度都是居于第一位的。
4.“目標設定”的強制家庭計劃階段：1976~1977年
1976年，印度國會修改了憲法，授予中央政府在實施家庭計劃方面更大的權力。印度第六任總理英迪拉·甘地的兒子桑賈伊·甘地提出了“四點方案”，建議全國各地采取更嚴厲的措施來降低出生率，加之受早幾年絕育率大幅增長的鼓舞，各地政府把絕育當做有效控制人口增長的最佳手段，紛紛提高并設定各自的絕育目標，從而使印度國家人口政策進入一個“目標設定”的生育控制階段。為實現這些目標，各地政府開始采取強制性措施強力推動，如在比哈爾邦，如果超生，家庭將立即被取消公共食物配給；在馬哈拉施特拉邦，對生育三胎強制絕育進行了立法；其他地方超生則可能遭受逮捕和開除公職等懲罰。實際上，這些強制性措施大多帶有明顯的政治傾向，強制絕育的真正目的并非嚴格控制人口增長，而是博得政治利益。
這些強制性措施自1975年4月開始實施一年后，絕育人口數迅速擴大到826萬，超過了以往5年絕育人數的總和，也遠遠高于目前為止世界上任何其他國家的絕育數。1976年，印度計劃委員會又在報告中提出有關控制人口的政策，并在1977年具體制定了實施家庭福利計劃的政策細則，但是沒有被議會討論和采納。盡管如此，政府家庭計劃部門堅持認為強制性絕育成效顯著，國家不應該放棄強制性干預。根據他們的估計，1956~1975年間，印度家庭計劃至少使印度少生了2 000萬人。
5. 強制性家庭計劃淡出階段：1977~1999年
歷時一年多的絕育運動及嚴厲懲罰措施，引發印度民眾的強烈不滿與反抗。這直接導致印度強制性生育控制發生逆轉。1977年1月，英迪拉·甘地政府垮臺。新執政的人民黨推翻了前政府制定的絕育計劃，僅保留了極少一部分家庭計劃項目，而且家庭計劃被重新命名為“家庭福利”，“健康與家庭計劃部”也被更名為“健康與家庭福利部”。1978年，印度發布第六個國家五年計劃（1978~1983）。盡管政府對家庭計劃和人口政策十分低調，但是在“六五計劃”中還是將年度家庭計劃預算提高到近2億美元。
人民黨政府后來提出一個經過修訂的新人口政策——家庭幸福工程。新的人口政策設計以自愿為原則，強調推進教育和提升生育動因，由以前的重視通過絕育來降低生育率轉向關注生育間隔。受此影響，全印絕育人數在1977~1978年度驟降到90萬，已經從1975年的35.2‰下降到1977年的33.0‰的出生率反彈到33.3‰，而且一直持續到1985年。
1986年，印度育齡夫婦數為1.326億，其中僅有37.5%采取了有效的避孕措施。第七個國家五年計劃（1985~1989）的目標是使育齡夫婦的有效避孕率達到42%，要求每年遞增2%。為此，印度實施了醫院產后項目等四個特殊的家庭計劃項目，這些項目被認為是一個很有吸引力的生育控制方案而被引入政府的生育控制計劃體系加以推廣。
1994年，開羅國際人口與發展大會呼吁更全面的關注生殖健康，人口與發展綜合戰略應更少地關注具體人口統計學目標。
受此影響，印度政府取消了在全國各地采取特定方法的家庭計劃目標，并宣布在其國家人口政策中采納一種“目標豁免”的方法。
1997年10月，印度重新定位了國家家庭計劃政策，從根本上轉向更廣泛地關注健康和家庭的有限需要。新的家庭計劃方法（包括一套更全面的生殖和兒童保健服務）更重視人民的生育選擇、服務質量、性別問題和傳統家庭計劃服務沒有覆蓋到的群體，如青少年、絕經后的婦女和絕育后的男子。
6. 正式發布國家人口政策：2000年
1998年，印度人口委員會完成《國家人口政策草案》，并于1999年3月提交內閣審查。內閣有關工作組在廣泛征求社會各界意見的基礎上，對草案做了進一步的修改與完善，形成《2000印度國家人口政策》（下文簡稱NPP2000）的最終文本。
2000年5月11日，印度中央政府成立了一個由總理親自掛帥的國家人口委員會，負責指導監督所有家庭福利和生育健康計劃的實施。印度各邦也成立由首席部長負責的類似機構。NPP2000明確承諾政府將尊重人民的生育意愿和知情選擇，從片面追求避孕節育轉向重視生殖健康服務，這是印度家庭計劃政策的一個重大轉向。根據NPP2000，印度清晰地提出分三個階段來實現國家控制人口增長的終極目標。近期目標是致力于醫療衛生基礎設施的建設，大力培養醫務人員，滿足人民的避孕需求，提供綜合的生殖與兒童醫療健康服務；中期目標是通過各部門的共同努力，使總和生育率到2010年降至2.1左右，以實現2010年總人口規?？刂圃?2億（該目標基本上實現）；長期目標是爭取2045年總人口控制在14.5億以下，以實現印度經濟、社會持續發展和環境保護。NPP2000同時關注提高兒童存活率、孕產婦健康和避孕等問題，提出由政府、企業和自愿性非政府組織攜手促進婦女生殖健康和兒童保健服務。
三、印度國家人口政策演進的影響因素分析
生產關系對人口過程具有直接和決定性的作用。
馬克思認為“人口即在一定生產關系中進行生產的人口”，他明確指出人口是社會的、歷史的范疇，是一個具有許多規定性和關系的總體。人口政策大都是國家企圖用以調節人口狀況，影響人口過程而制定的。所以人口政策不過是一種具有主觀性的社會意識。人口政策能否達到制定者的預期目的，要依據許多客觀因素而定。
印度人口政策的演進歷史及各階段人口控制的實際效果說明，印度的地理區域特性、宗教文化背景、社會制度環境等諸多社會經濟因素對印度人口政策的形成、發展和演進產生了重要影響。
1. 殖民因素與馬爾薩斯主義
印度是遭受殖民統治時間最長的發展中國家之一，也是遭受馬爾薩斯主義影響較深的國家。從1757年普拉西戰役到1947年英國議會通過《印度獨立法》，英國對印度實施殖民統治長達190年。印度成為美英壟斷資本家用來轉化他們所需要的原料產地，帝國主義殖民統治者的這種政策嚴重破壞了印度的經濟生活，使印度從一個糧食過剩的國家變為糧食短缺的國家。馬爾薩斯將糧食短缺的原因歸結于人口增長，這個觀點顯然影響了大批印度學者和官員。這些忠實的馬爾薩斯主義者們，經常把印度饑荒的成因歸罪于過多的印度人口，實際上對印度人口政策的后來走向產生了長期性和觀念性的影響，導致印度在長達半個多世紀的時間內一直把龐大的人口數量看作該國社會經濟發展的巨大包袱。即使進入新的世紀，仍有為數眾多的印度社會精英們將該國龐大的國民數量視為阻礙印度發展和騰飛的罪魁禍首。但是，這些都只是表面認識，人口眾多并非發展落后的根本原因。盡管國家糧食儲備高達3 500萬噸之多，印度目前仍有2億人營養不良，饑荒仍時常困擾很多地方。在此社會經濟背景下，傾注過多的精力和組織數額龐大的資源用來追求人口數字的下降，而不是用來改善和關注人口本質意義上的發展，顯然違背了人口過程自身發展的客觀規律。
2. 地域差異和城鄉分割
印度廣闊的國土、區域差異及其城鄉分割，使得其家庭計劃比東南亞地區其他國家更難開展。
從中央層面下達的生育控制目標往往難以作為統一的要求在全國范圍內獲得全面推廣和應用。印度是一個國土面積達2 287 263平方公里的大國，全國各地地形地貌存在巨大差異，形成風格不同的地域生活方式和較大的人口地域分布差異。在比哈爾邦、中央邦、拉賈斯坦邦和北方邦這號稱四大貧困邦的北印地帶，人口出生率一直居高不下，不僅僅是家庭計劃進展緩慢，它們的貧困和與發展因素相關的各方面進步也都非常緩慢。從啟動家庭計劃的那一天開始直至目前，印度南部和北部對家庭計劃的接受都存在較為顯著的分歧。
由于各行政邦在社會經濟發展階段上呈現較大的差異性，當北部地區還處于高出生率和高死亡率的人口發展的初級階段時，克拉拉邦等一些發展較好的地區卻已完成向低生育率和低死亡率的人口轉變，人口政策轉而關注人口老齡化問題。這就使中央政府層面推動的具有同一性目標的家庭計劃政策難以取得各地方政府的共識，這給印度人口政策的設計帶來嚴峻挑戰。除了地域差異外，印度的城鄉分割也較為嚴重。就像南亞其他國家一樣，印度的城市人口增長緩慢，城市化水平較低，1901年城市化率為11%，2011年上升至31.16%，在長達一個多世紀的時間內僅增長20.16%。目前印度約72%的人口居住在廣大的農村地區，高嬰兒死亡率及孩子夭折率使生育率高居不下，給印度人口控制帶來嚴重的挑戰。
3. 土地制度與土地關系
土地制度及其影響下的人地關系是人口發展諸多生產關系因子中極為重要的一個變量。從印度土地制度改革的歷史及現狀來看，在這個12億人口的大國實現“耕者有其田”
仍是一個遙遠的夢想。不論殖民時期的“整理土地制度”改革，還是獨立后印度各邦實施的“廢除柴明達制度”、“土地最高限額立法”、“合并土地持有單位”或諸如此類的改革計劃，都被評價為是“失敗的土地制度改革”，不僅沒有解決印度農村貧困問題，與農業和人口發展現實脫節，而且嚴重偏離了一些其他倡導公平正義的社會發展公共政策。印度土地占有存在嚴重的不平等，在全國許多地區，尤其是在1793年的永久土地管理法所規定的東部地區，權力都集中在土地持有者尤其是法定柴明達和土地使用權持有者手中，75%以上的農民（無地雇農、分成農和小農）僅占有25%的耕地，而2%的大農戶卻占有全部耕地的20%。這種土地占有和經營不平等以及日益嚴峻的人地關系，使越來越多的農民認識到，要獲得發展權，必須先獲得應有的生存權，土地政策比人口政策更為重要，農民更期望“耕者有其田”，而不是小家庭規模。在此深刻社會背景之下，中央政府想通過人口政策特別是強制性家庭計劃措施來控制人口增長，顯然與現實發展需求嚴重脫節。在城市化和奪佃事件等的影響下，越來越多的無地農戶逐漸流落到城市里隨意劃地而居，從而難以持續而有針對性地實施家庭計劃。
4. 宗教制度與傳統文化
南亞次大陸是印度教的發源地，佛教、耆那教和錫克教等多種宗教也濫觴于此。目前，幾乎全世界所有的宗教都能夠在印度找到存在的痕跡，具有典型的“宗教大拼盤”特征。宗教制度作為一種社會意識形態，對于人口過程的影響是很直接的，尤其是對于印度這樣一個宗教多元化的國家。
印度各宗教之間一直存在著錯綜復雜的矛盾與沖突，廣泛而深刻地影響著印度社會政治生活，宗教對人口政策的影響因地域社會經濟發展差異而有所區別。在一些宗教性行政區，特別是在山區一些部落民族信仰原始宗教的地方，宗教制度依然對當地印度人的婚姻年齡、生育選擇和家庭規模有非常大的影響。盡管印度教在印度占壓倒多數，但在許多選區和一些行政邦，依然是非印度教占多數。這些邦的政治領袖害怕人口的下降會削弱他們的政治勢力，因而反對生育控制，甚至想利用生育控制項目增強他們的政治地位。此外，印度次大陸有著巨大的地域和文化差異，有1 652種語言和幾千種地域方言，語言如此豐富多樣，推行國家人口政策的行政成本非常高昂，僅地域特色的家庭計劃宣傳（多語言）就需要大筆投入。另外，由于世襲種姓及社交網絡的局限性，傳統文化仍在主控人們的生育觀念，家庭計劃和控制人口之類的現代觀念就難以為人接受。
隨著人口眾多的落后階級正在步入政治舞臺甚而進入權力機構，中低種姓階級對控制人口增長的目的心存疑慮。
5. 識字率及受教育機會
印度作為一個人力資源大國，一方面高級人才眾多，同時又是文盲率最高的國家之一。盡管獨立以來的人口統計顯示整個印度人口的總識字率在不斷提高，但是經過長達半個世紀的教育發展，印度仍未成功消除文盲問題。2011年人口普查結果顯示，印度人口識字率提到74.04%，但仍有1/4的文盲。而印度人口激增與弱勢群體特別是婦女受教育的機會的可獲得性有很大的關系。印度的幾個人口大邦，包括印度東部和南部地區在內的很多邦，家庭計劃難以有效落實的主要原因在于，婦女絕大多數是文盲，在經濟和情感上又嚴重依賴她們的丈夫、父親或者家庭成員中的年長男性。
1974~1975年間，像哈爾邦、拉賈斯坦邦、北方邦這樣的北部地區，生育三個以上孩子的已婚夫婦采取生育控制方法的比例僅在5%~10%之間，而在識字率相對較高的古吉拉特邦和卡納塔克邦，這個比例卻已經達到了20%~49%。
6. 外國政府和國際組織援助
外部因素，尤其是國際家庭計劃項目援助在塑造印度新興的家庭計劃模式中發揮了非常重要的作用。從印度獨立至今，來自聯合國人口基金會、世界銀行、福特基金會、發達國家政府以及私人和國際非官方性組織的觀念、技術、資金等系列援助，在印度國家人口政策的演進中發揮了重要的指導性作用。盡管印度民眾觀念中的國家人口政策根本談不上成功，但印度家庭計劃的歷史演進過程中卻實實在在地留下了鮮明的國際烙印。美國福特基金會、美國國際開發署、聯合國人口基金以及世界銀行等官方和非官方的援助對印度家庭計劃的演進起到了很大的推動作用。在印度健康與家庭福利部的支持下，這些機構通過大規模援助在印度開展了一系列家庭計劃項目。僅1980~1985年間，來自六個國際援助機構的物質與金融支持總額達 2.5 億~3 億美元之多。
美國國際開發署（USAID）是印度最大的家庭計劃捐助機構，此外聯合國人口基金、丹麥、日本和挪威的援助機構多年來也為印度各種家庭計劃相關的各類活動進行過小額捐款。自1974年以來，如聯合國人口基金已連續6次與印度政府在家庭計劃領域進行了“國家項目行動計劃”合作（見表1），目前正完成7個國家項目，累計援助經費達到4.218億美元。
7. 政府結構和政治斗爭
印度是一個聯邦制國家，其行政層級分為中央政府、邦政府及地方政府。中央政府行政職責涉及全國，履行職責所需費用較多，而各邦政府行政職責主要涉及其轄區，履行職責所需費用較少。這種政府結構實際上是推行國家人口政策的一個障礙。即使家庭計劃項目完全由中央政府資助，項目的執行依然要完全依賴于邦政府和地方政府。這樣，各邦在項目實際執行時差別非常顯著。對大多數邦來說，特別是那些人口增長最快的落后邦，家庭計劃項目在政治上實際處于邊緣化地位。大多數邦政府更傾向于將中央指定用于生育控制的經費用到他們認為更重要的其他公共項目上。這種政府結構實際上難以制定一個令各邦政府滿意的國家人口政策，即使中央政府設定一個統一性的人口控制目標，邦政府在實際實施時也會權衡更多的目標。此外，印度全國性的政黨主要由國大黨、國大黨社會主義者和人民黨三大黨派構成。盡管這三大政黨一致認為應該控制生育以減輕人口增長對國家財政和自然資源的壓力，但是在具體實施人口政策時，各政黨生育控制的態度不一，即使在同一政黨，因為領導作風和對人口問題的認識不同，在不同階段對人口控制的態度亦有差異。一些政黨意識到人口增長對發展的危害，因而愿意推行家庭計劃，但是在支持家庭計劃時，他們不得不考慮廣大選民的反應。印度在實施家庭計劃近半個世紀才正式頒布國家人口政策，政治斗爭是主因。
四、結論和啟示
印度60多年來的國家人口政策演進歷史不僅是二戰后廣大亞、非、拉國家家庭計劃與人口控制的一個縮影，也是發展中國家追求國富民強的一個歷史寫照。從來沒有哪個國家像印度一樣，自國家獨立之初就如此大規模、長時間、多樣化地推動家庭計劃。盡管受到多種因素的影響，印度政府在不同歷史時期所制定的人口控制目標大都沒有實現，但是印度家庭計劃的實踐與探索為人類正確認識人口的生產和再生產規律作出了先驅性的貢獻。尤為寶貴的是，印度已從強制性生育干預的歷史中及時吸取了教訓，將家庭計劃的重心從人口數量和生育控制成功地轉型到真正關注人口發展上來，從而有效避免了政策干預所帶來的人口結構性失調與急劇老齡化問題。
印度60年來國家人口政策演進錯綜復雜的系列影響因素表明，人口政策的制定應緊密契合社會經濟的發展進程。馬克思曾說：“從實在和具體開始，從現實的前提開始，因而，例如在經濟學上從作為全部社會生產行為的基礎和主體的人口開始，似乎是正確的。但是，更仔細地考察起來，這是錯誤的。如果我拋開構成人口的階級，人口就是一個抽象?！?/p>
人口問題本質上是一個發展問題，離開一國人口所具有的社會性和歷史性特征，試圖通過政府的強制性干預來化解一個需要長時間才能解決的人口增長問題，只會使人口問題變得更為復雜和難以控制?？陀^而言，盡管印度國家人口政策尚需諸多完善，但是它在演進中得以及時調整和不斷優化，特別是充分考慮了民眾的反應和動員了社會力量的參與，從而在印度社會經濟發展中發揮了積極的作用。從長期來看，恰恰是這一建立于自愿原則基礎上的尊重人民生育意愿的人口政策演進及相關的制度變遷，順應了印度人口發展過程的客觀規律。
他山之石，可以攻玉。印度國家人口政策的歷史演進可以帶給我國許多啟示。人口問題是社會經濟可持續發展的重要影響因素。我國現行生育政策已執行了長達30年之久。今日中國之社會經濟發展與人民的思想覺悟已完全不同于30年前。適時調整中國現行生育政策，構建以人為本的更為清晰的國家人口政策是國家可持續發展的迫切需要?？上驳氖?，新一屆中央領導集體已經意識到調整人口政策的重要性。黨的十八屆三中全會明確提出啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。2013年12月30日，中共中央、國務院印發了《關于調整完善生育政策的意見》，對調整完善生育政策的重要意義和實施的總體思路作了清晰的闡述，明確提出各地要按照中央決策部署，加強統籌協調，確保調整完善生育政策穩妥扎實有序實施。然而，客觀而言，單獨兩孩政策仍然無法從根本上解決我國總和生育率過低以及人口加速老齡化的問題。推動我國人口實現長期均衡發展仍需人口政策盡快作進一步的調整和完善。新的歷史時期，需要繼續對我國人口政策目標乃至整個人口政策體系和制度架構進行反思與改革。
