在今天,說起憲法實施的重要性和必要性,可能沒有人會有疑義。然而在什么是憲法實施、如何實施憲法等問題上,卻有著不同的看法甚至是爭論。其實,回顧當代中國制憲和修憲的歷史,對憲法實施的問題也從來沒有否定過,但憲法在很大程度上并沒有完全得到今天學者們所不斷呼吁的“實施”,其原因又在哪里?我們今天憲法究竟應該如何實施?回答這些問題,對于加強憲法實施、推進社會主義民主政治建設,無疑具有十分重要的意義。

一、政治性實施:當代中國憲法實施的觀念與制度演進的特點

憲法實施是一個國家憲法制度建設的基本內涵與基本要求。但在什么是憲法實施、如何實施憲法等問題上,我國憲法學界一直有著不同的看法?？梢哉f,關于憲法實施問題,也是目前相關憲法學教材中表述最為不一致的部分。而一些概念使用的不明確,也加劇了問題的復雜性。造成這種狀況的原因,主要在于目前對憲法實施較多地是從理念和制度本身進行研究,而很少從觀念史、制度史的層面進行研究。

\\(一\\)關于什么是憲法實施

什么是憲法實施?對于這個問題,憲法學界有不同的解釋。按照目前來說最具“權威性”的應當是馬克思主義理論研究和建設工程重點教材《憲法學》中的觀點。所謂憲法實施,是指憲法在國家現實生活中的貫徹落實,是使憲法規范的內容轉化為具體社會關系中的人的行為。?而憲法的內容是非常廣泛的,憲法的原則、精神和規范當然要在社會生活中得到具體的貫徹落實,所以憲法實施本來不應該成為問題。但為什么關于我國當代憲法是否得到實施的問題會有爭論呢?原因就在于對“憲法實施”內涵的理解上。

有學者認為,憲法實施有關概念混亂的原因,與我國作為憲政制度的引進國,翻譯不同國家違憲審查制度用的外來語有關。憲法實施的一套制度有三個不同層面的概念:在宏觀層面是憲法保障和憲法實施,在中觀層面是憲法監督和憲法適用,在微觀層面或憲法實施操作層面是違憲審查\\(司法審查\\)和憲法訴訟。這種從多元視角研究憲法實施問題的觀點,對于我們全面準確認識憲法實施概念的內涵有重要的意義。

對于憲法實施問題,不應從單一的視角,而是應當從多元的視角進行分析、思考和研究。就我國憲法而言,它與一般法律的一個最大的不同,就是在性質上它是屬于“政治法”,不僅是法律規范,同時也是政治規范,甚至是以政治規范統領和指導法律規范。同時,憲法本身又具有“綱領性”的特點,它不僅規定了國家的根本制度和根本任務,同時也規定了為實現國家在一定時期內的任務而制定的奮斗目標和行動步驟。從這個意義上說,國家為實現憲法所規定的綱領性目標和任務的行為同樣也是一種“實施”憲法的行為,盡管這種行為是“政治性”而非“法律性”的。因此,自1954年憲法以來,對于我國憲法實施的基本理念和認識,實際上是遵循著兩元的實施路徑,即“政治性實施”與“法律性實施”,并且憲法中的政治性規范的實施也一直是憲法實施的重點和主要方面,現行憲法的四次修改主要集中于政治性規范的修改,也充分體現了這一特點。正確認識這一點,對于正確看待我國憲法實施問題是具有非常重要的意義的。

\\(二\\)如何看待我國自1954年憲法以來的實施問題

自1954年憲法制定時起,我國的憲法實施問題就一直受到關注,并在憲法起草和制定過程中不斷被提了出來。毛澤東在《關于中華人民共和國憲法草案》的講話中,專門談到了憲法的實施問題,并指出,“這個憲法草案是完全可以實行的,是必須實行的”,“全國人民每一個人都要實行,特別是國家機關工作人員要帶頭實行,首先在座的各位要實行,不實行就是違反憲法?！眲⑸倨嬖凇蛾P于中華人民共和國憲法草案的報告》中,也強調了憲法實施的問題。他指出:“這并不是說,憲法頒布以后,憲法所規定的任何條文就都會自然而然地實現起來……在憲法頒布以后,違反憲法規定的現象并不會自行消滅,但是憲法給了我們一個有力的武器,使我們能夠有效地為消滅這些現象而斗爭?！敝袊伯a黨是我們國家的領導核心,黨的這種地位,決不應當使黨員在國家生活中享有任何特殊的權利,只是使他們必須擔負更大的責任。中國共產黨必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用。一切共產黨員都要密切聯系群眾,同各民主黨派、同黨外的廣大群眾團結在一起,為憲法的實施而積極努力?！雹?975年憲法雖然是在特殊歷史條件下制定的一部特殊的憲法,它的內容及價值都已經被歷史所否定,但值得注意的是,即便是這樣一部憲法,在當時的《關于修改憲法的報告》中,同樣也強調了憲法實施的重要性。在當代中國制憲史上,專門強調憲法實施問題的,應當是1978年憲法。雖然這部憲法同樣是在特殊的歷史條件下制定的,內容上也存在許多問題,并且不久就被全面修改了,但葉劍英在《關于修改憲法的報告》中,專門談了“關于憲法的實施”的問題,指出:“憲法通過以后,從憲法的原則精神到具體條文規定,都要保證全部實施。不論什么人,違反憲法都是不能容許的。對于破壞社會主義法制、危害國家和人民的利益、侵犯人民權利的行為,必須嚴肅處理,情節嚴重的要依法制裁。我們還要依據新憲法,修改和制定各種法律、法令和各方面的工作條例、規章制度?！?在這個報告中,葉劍英對憲法實施的問題作了明確的闡述:憲法實施的內容,既包括憲法的原則精神,也包括憲法的具體條款;對于違反憲法的行為,應當依法予以制裁;同時,要通過加強立法保障憲法的實施。而這些也都是我們今天所要求的憲法實施的核心問題。

因此,盡管在1982年憲法之前的三部憲法的制定過程中,無論是領導人的講話也好,還是憲法文本也好,均未對如何保證憲法實施作出明確的規定,但對于憲法實施的重要性和必要性的認識還是很清晰的。尤其是憲法關于國家根本制度、根本任務和基本國策的一些規定,以及一些政策引導性的規范,在現實生活中的確是得到了貫徹實施。

1982年憲法在憲法文本中對憲法實施作出比較明確具體的規定。在憲法“序言”部分指出:“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織,都必須以憲法為根本的活動準則,并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！?/p>

從當代中國制\\(修\\)憲的歷史發展來看,憲法實施始終是一個被關注的問題,而且憲法在不同程度上得到了實施。那么為什么我們今天依然會對這個問題有如此大的爭議呢?問題的關鍵可能還是在于如何理解和看待當代中國憲法實施的內涵以及路徑上。

二、政治性實施與法律性實施:當代中國憲法實施的二元路徑

憲法實施是現代民主國家的基本要求和基本特點,但具體的實施路徑和實施程度,則是由一個國家的具體國情所決定的,包括憲法實施的政治環境、社會環境、法律環境等各個方面。我們不能跳出特定的國情來看待憲法實施問題,應當從憲法所處的特定的歷史環境來分析、研究憲法實施問題。

\\(一\\)憲法實施:實施什么

從當代中國制\\(修\\)憲的歷史進程來看,憲法實施主要涉及兩個方面的問題:一是實施什么,二是如何實施;并且前一個問題在很大程度上決定了后一個問題。因此,要研究當代中國憲法實施問題,首先要研究憲法“實施什么”的問題。

憲法實施是憲法在國家現實生活中的貫徹落實,是使憲法規范的內容轉化為具體社會關系中的人的行為。而就我國憲法規范而言,它與一般法律規范的一個最大的不同,就在于它是由兩部分規范組成的,一部分是政治性規范,另一部分是法律性規范。我們過去在研究我國的憲法實施及相關問題時,更多地是從憲法的法律性規范的實施著眼的,對憲法的政治性規范的實施問題考慮不多,甚至忽視了。其實,就我國憲法而言,憲法的政治性規范不僅居于十分重要的地位,而且就規范效力而言,是以政治性規范統領和指導法律性規范;同樣,憲法實施首先是政治性規范的實施,其次才是法律性規范的實施。

例如,過去對我國憲法效力問題的研究,之所以會有“無效力說”、“有效力說”、“部分效力說”、“模糊效力說”等各種不同觀點,關鍵就是對于我國憲法“序言”部分的效力的理解更多地是從憲法作為法律規范的效力著眼的。其實,憲法作為“政治法",其規范效力首先體現在政治上,憲法的法律效力來自于它的政治效力。也就是說,我國憲法通過序言部分的敘述,對國家權力在政治上的正當性作了確認,以此證明國家權力的來源、內容以及因此而確立的憲法秩序的合法性。憲法序言對歷史敘述部分的表述,證明了中國共產黨領導的中國革命的正當性,以及因此而建立的人民民主政權的合法性。憲法序言通過歷史,尤其是新民主主義革命到社會主義建設的歷史的敘述,確認了中國共產黨領導的人民民主政權的正當性與合法性,以此賦予憲法本身及由憲法所授權力以正當性、合法性。在此基礎上,憲法確立了憲法的基本指導思想,規定了國家根本制度,明確了國家的根本任務。這些內容,對于憲法的具體規定不僅具有實際的政治上的指導意義,更具有直接的規范效力。因此在一定程度上,憲法的頒布施行本身就是“序言”部分的政治性規范的實施過程。

因此,我國憲法的實施,既包括了法律性規范的實施,也包括了政治性規范的實施,并且尤以后者為重要,這也是我國憲法實施過程中的一個基本特點。由于本文主要探討政治性實施問題,限于篇幅,對法律性實施問題暫不涉及。

\\(二\\)政治性實施

從當代中國憲法文本的構成來看,政治性規范主要包括如下三個方面。

1.政治原則。毛澤東在談到1954年憲法的原則時指出,原則基本上是兩個:民主原則和社會主義原則。用憲法這樣一個根本大法的形式,把人民民主和社會主義原則固定下來,使全國人民有一條清楚的軌道,使全國人民感到有一條清楚的、明確的和正確的道路可走,就可以提高全國人民的積極性。⑦同樣,彭真在1982年憲法修改草案的說明中談到憲法的原則時也指出:“憲法草案序言肯定了堅持四項基本原則’就是堅持社會主義,堅持人民民主專政,堅持馬列主義、毛澤東思想,堅持中國共產黨的領導。

這是我國近代歷史基本經驗的總結,是經過實踐檢驗的真理,它反映了我國歷史發展的規律?！?憲法確認的政治原則具有最高的規范效力,這種規范效力明顯要髙于法律效力。國家的一切活動,包括立法活動,都要受到政治原則的規范與約束,這本身也就是這種規范的實施過程。

在此’我們不妨以《特別行政區基本法》為例。憲法在特別行政區的適用問題一直是我國憲法實施中的一個關鍵問題’ 一些學者否認我國憲法,尤其是憲法中的政治原則可以在特別行政區實施。其實,這是一種對憲法規范實施問題的誤讀。首先,《特別行政區基本法》的憲法依據是現行《憲法》第31條:“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定?！睆谋砻嫔峡?這一條的規定與憲法政治原則中的“堅持社會主義”的規定相抵觸,但從另一方面來看,這一例外條款的規定恰恰是政治原則規范的實施。試想,如果沒有政治原則關于“堅持社會主義”的規定,還需要專門制定這一例外條款嗎?其次’特別行政區固然可以不遵守四項基本原則,不實行社會主義制度,但同樣,也不能通過立法來反對四項基本原則、顛覆社會主義制度,這不同樣體現了《憲法》第1條關于“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度”的規定嗎?

2.政治綱領或政策。從某種意義上說,憲法就是以根本法的形式,將執政黨的政治綱領確認下來,成為國家未來各項工作的指導方針,因而具有很強的政治性和政策性。以1954年憲法為例,1954年憲法是中國共產黨的過渡時期總路線的憲法化,它將中國共產黨的過渡時期總路線作為全國人民在過渡時期的總任務確定下來,并且根據過渡時期總路線的基本要求,提出了“依靠國家機關和社會力量,通過社會主義工業化和社會主義改造,保證逐步消滅剝削制度,建立社會主義社會”的根本目標。因此,毛澤東在談到1954年憲法的性質時這樣說過:“我們這個憲法,是社會主義類型的憲法,但還不是完全社會主義的憲法,它是一個過渡時期的憲法?！?/p>

可見,這種政治綱領或政策不僅對憲法實施具有重要指導意義,而且整個憲法運行的過程同時也是貫徹落實政治綱領或政策的過程。政治綱領或政策的變化,在很大程度上必然會對憲法實施產生直接的影響,甚至直接導致憲法的修改。而從當代中國憲法修改的實踐而言,其主要動因往往都是政治綱領或政策的變化。從對1982年憲法的幾次局部修改來看,都是以執政黨的政策作為制定和修改憲法的指導原則,并在政策的指導下進行修憲;修憲的主要動因,也主要是直接反映執政黨政策變化的要求,及時地對憲法作相應的修改,通過修憲,直接將某些政策性的規定制度化、憲法化?；旧厦看螌椃ǖ木植啃薷?都是在中國共產黨的全國代表大會召開之后,與黨的代表大會制定的新的政策有著直接的關系。雖然對這種修憲模式可以有不同的評價,但它所反映的一個事實就是,執政黨的政治綱領或政策對憲法實施有著直接影響,并且從某種意義上說,憲法實施首先是政治綱領或政策的實施。政治綱領和政策的實施決定了憲法實施和運行的整個過程。

3.國家政策。憲法作為國家的根本大法,規定了國家的根本制度和根本任務。為了實現這些任務,憲法對規范國家整體發展的基本方向和基本原則也作了一些政策性的規定,這些規定通常被稱為國家政策或基本國策,它們既是國家基本制度設置所應當遵循的原則,同時又為國家各項基本制度的運行明確了目標和方向。除了有關國家基本制度的規定外,國家政策主要包括經濟發展政策、社會發展政策、社會文化政策、民族政策以及國防外交政策等。這些原則和政策不僅是國家根據憲法施政的基本依據,也是進行相關立法的主要依據,但這些規范本身是具有高度政治性的。這些政治性規范的實施,固然要通過相關立法,但主要是通過政治性的路徑實施的,而且相關立法行為本身也就是這些規范的實施過程。

\\(三\\)政治性實施與法律性實施的關系

對憲法規范政治性實施與法律性實施的區分,是基于憲法規范中政治性規范與法律性規范的劃分這一特點作出的。兩者的區分主要在于:\\(1\\)規范的內容不同。政治性規范主要是有關國家活動的政治原則、方針政策等,而法律性規范主要是關于國家機構權力運行與公民權利保障的具體的制度設計與制度安排,前者更多的是屬于政治性的,主要是通過政治手段進行調整;而后者更多的是屬于法律性的,主要通過法律手段進行調整。\\(2\\)規范的功能不同。政治性規范的功能是多元的:一是確認,通過憲法的形式,將執政黨的政治理念、執政方針政策等予以確認,使之上升到國家根本法的層面,使執政行為合法化;二是弓I領,通過政治性規范弓丨領國家的各方面活動;三是規范,通過明確國家的發展目標和方向,規范國家的立法活動。而法律性規范的功能相對單一,主要是規范國家權力的運行。\\(3\\)實施的形式與后果不同。政治性規范實施的形式相對比較宏觀與抽象,相關的政治原則、方針政策得到貫徹落實,就是政治性規范實施的重要形式,具體的實施效果可能與實施本身沒有很大的關系;而法律性規范實施的形式相對比較微觀和具體,相關制度的實施情況與實施效果同法律性規范實施本身有著很大的關系。

當然,這種區分也不是完全絕對的,不排除某些規范存在政治性與法律性的競合。

由于政治性規范在我國現行憲法中占有十分重要的地位,不僅指引和規范國家的政治生活和社會生活,而且指引國家的立法活動\\(從某種意義上說,這也是一種政治活動\\)。因此,我國的憲法實施主要是通過政治性實施與法律性實施的二元路徑進行的’并且政治性實施構成了憲法實施的主要方面。

三、政治性實施的制度保障:政治性審查

從1954年憲法的實施情況來看,主要問題是在其實施過程中,執政黨通過憲法的形式確立的關于國家發展與建設的基本的政治引導性規范沒有能夠按照憲法的規定一以貫之。而造成這種局面的原因首先是執政黨相關政策的調整和決策的制定與執行都沒有根據憲法的規定進行。1954年憲法頒布后,根據憲法組織了以人民代表大會制度為核心的國家機構體系,相關的法律也相繼起草和制定,從這個意義上說,憲法是得到了比較好的實施的。然而,由于執政黨對憲法所確認的過渡時期的政治綱領\\(與今天所說的“初級階段”有相似之處\\)的認識發生了變化,并在后來的實踐中背離甚至拋棄了這一政治綱領,使得與之相應的政治原則\\(民主與法制\\)也遭到破壞;憲法規定的精神和原則也無法得到貫徹實施,憲法的一系列相關規定也成為具文。1954年憲法沒有能夠得到有效實施,問題主要是出在政治性實施而非法律性實施方面。而對這樣的以執政黨的政策通過非程序化、非法治化的方式對憲法規范的突破,沒有也無法通過程序化、法治化的途徑和手段加以制止和糾正,這才是憲法實施所需要解決的問題。即便是在今天,我們談到憲法實施的問題,很多人會將關注點放在執政黨如何遵守憲法的問題上,其實這正是政治性實施的核心問題。

\\(一 \\)二元審查機制:政治性審查與法律性審查

政治性規范是執政黨的政治理念、執政方針通過憲法的形式上升為國家的方針政策。就規范內容而言,憲法中的政治性規范與《中國共產黨黨章》中的許多相關內容是高度契合的,因此,政治性規范的實施在很大程度上取決于執政黨的執政行為?，F行《憲法》序言規定:“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果,規定了國家的根本制度和根本任務,是國家的根本法,具有最高的法律效力。

全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織,都必須以憲法為根本的活動準則,并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！睂Υ?《中國共產黨黨章》中也明確規定:“黨必須在憲法和法律范圍內活動?！边@些規定的目的是保障執政黨的行為不得違反憲法,但其中隱含的一個前提是執政黨的行為也同樣有可能違憲。那么,對執政黨是否違憲的問題,能否進行審査以及由誰來進行審查,又如何進行審查呢?這可能也是目前關于違憲審查問題的一個難點所在。

從我國現行政治制度的體制和架構而言,執政黨對國家的領導是政治領導、思想領導和組織領導。

政治領導是路線、方針、政策和政治方向的領導,包括了對國家大政方針的確定、調整和重大決策的確定、變更等。在此過程中,有可能因為決策的非程序化、非法治化而造成決策的失誤,引發是否違憲的問題。但這種情況下發生的違憲完全是一個政治性的問題,對這種政治性的問題由國家權力機關運用法律的程序,通過法律的手段和方式進行審査,是不妥當的,也是不符合我國的政治體制的。而解決這個問題的辦法之一,就是遵循憲法政治性實施與法律性實施的二元路徑,確立政治性審查與法律性審查的二元審查機制,構建二元審查并行的違憲審査機制。

在我國憲法的序言及總綱部分中,絕大多數都是政治性規范,并且隨著政策的變化進行調整。這些政治性規范主要涉及執政黨的方針政策,是執政黨對國家的政治領導的具體體現,并且主要是通過執政黨制定方針政策的途徑和方式來實現的。這一特點決定了它們首先是通過政治手段進行調整\\(只有那些通過立法程序上升為法律的規范,才能夠通過法律手段進行調整\\),其保障措施首先也應當是政治層面而非法律層面,這就決定了憲法規范政治性實施的兩個基本特點:\\(1\\)為了保障政治性規范的有效實施,應當建立、健全相應的審查機制;\\(2\\)這些政治性規范自身的特點,決定了這種審査機制是通過政治路徑而非法律的路徑進行的?；谝陨咸攸c,保障政治性規范實施的關鍵是建立一套符合中國政治特色的政治性審查機制。

\\(二\\)政治性審查的基本依據

政治性審查的基本依據是執政黨的行為必須遵守憲法,這也是我國憲法得到切實有效實施的前提條件和政治保證。無論是憲法,還是執政黨的黨章,都明確要求執政黨要遵守憲法。中國共產黨歷屆領導人的講話都明確了遵守憲法、實施憲法是執政黨的基本義務和責任。同樣,對執政黨的活動及行為是否符合憲法規定進行審查,既是憲法的要求,也是執政黨自身建設的要求’更是執政黨的職責。習近平在中央全面深化改革領導小組第二次會議上指出:凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發揮法治的引領和推動作用,加強對相關立法工作的協調,確保在法治軌道上推進改革。?而要保證重大改革于法有據,在法治軌道上推進改革的一個重要保障,就是應當完善對相關政策措施的政治性審査機制。

當然,這種審查首先是基于特定的政治目的,審查內容也是特定的政治行為。由于政治性審查的內容主要是執政黨的行為,而執政黨并非國家機關,由全國人大及其常委會監督執政黨的活動,既不符合憲法的規定,也不符合我國的政治體制。因而政治性審査的主體,只能是執政黨本身,這也是由中國共產黨領導這一政治特點所決定的。因此,從我國的具體國情和政治制度出發,對于包括執政黨行為在內的審查,應當由執政黨內部的特定的政治機構進行。這也是政治性審查的一個最為突出的特點。

\\(三\\)政治性審查的基本內容

執政黨的具體行為固然也應當遵守憲法、符合憲法,但對具體行為的規范是由執政黨的黨紀黨規和國家的相關法律規范的,對于違反者可以根據黨紀國法進行處理:違反黨紀的,依照黨紀黨規進行紀律和組織處理;違反法律的,依法追究法律責任。由于執政黨對國家的領導首先是政治領導,這種政治領導是對國家事務在政治原則、政治方向和重大決策方面的領導,這種領導主要是通過制定方針政策和相關文件等途徑實現的。因此,執政黨對國家的領導首先是通過抽象行為來實現的,并且這種抽象行為主要是通過制定政策和文件的形式表現出來的。這些抽象行為對包括國家和地方立法在內的各項活動都具有重要的影響力,必須首先符合憲法和法律的要求,這也是憲法和黨章對執政黨活動的基本要求。

從改革開放以來各地的政治實踐來看,執政黨通過制定方針政策,在推進國家和地方改革,推動國家和地方經濟發展和創新等方面發揮了重要的政治領導作用。但也有一些地方,在決策過程中,片面追求地方的經濟發展,忽視了決策內容的合憲性與合法性;一些重要的決策不僅于法無據,而且損害了廣大人民群眾的利益,甚至是侵犯了公民的合法權利。由于這些決策都是以執政黨的抽象行為進行的,因此國家機關無法進行審査;同時執政黨內部又沒有相應的政治性審查機制和機構,因而一旦因決策不合憲、不合法而導致公民權利受到損害的情形發生,老百姓除了上訪之外,別無他途。那些造成公民權利受到損害的行為往往有“紅頭文件”上的依據,所以即便是信訪機構也是難以處理的。

因此,在執政黨內部構建科學完善的政治性審查機制,對于處理好黨的領導與依法治國的關系,推進憲法實施是至關重要的。從政治上而言,這不僅是加強執政黨的政治領導,改善執政黨的政治領導的必然要求,而且是保證執政黨科學執政、民主執政、依法執政的必然要求;從法律上而言,這是保證執政黨根據憲法的要求,在憲法和法律范圍內活動,做到執政黨領導立法、保證執法、帶頭守法,確保執政黨的政策和國家法律得到統一正確實施的必然要求。同時,從當代中國的政治實踐出發,構建執政黨內部的政治性審查機構和審査機制,應當是健全和完善具有中國特色的違憲審査機制,保障憲法實施的基本模式。

值得注意的是,執政黨自身已經注意到了這個問題,也開始進行一些探索。2013年5月27日,《中國共產黨黨內法規制定條例》及《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》對外公布。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》,制定黨內法規應當遵循“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的原則,如果黨內法規有“同憲法和法律不一致的”情形的,由中央責令改正或者予以撤銷?！吨袊伯a黨黨內法規和規范性文件備案規定》則明確指出黨內法規和規范性文件備案工作的目的之一就是要保證黨內法規和規范性文件同憲法和法律相一致,對黨內法規和規范性文件審查的主要內容之一也是“是否同憲法和法律不一致”;并明確規定由中央辦公廳對報送中央備案的黨內法規和規范性文件進行審查,主要審查的內容包括:是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸,是否同憲法和法律不一致,是否同上位黨內法規和規范性文件相抵觸,是否與其他同位黨內法規和規范性文件對同一事項的規定相沖突,規定的內容是否明顯不當,是否符合制定權限和程序。

《中國共產黨黨內法規制定條例》、《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》的公開發布,可以說是初步建立了對黨內法規和規范性文件的違憲審査機制,明確了審查的主體、范圍和內容。但從這兩部規定的內容來看,就審查的方式而言,基本上還是屬于事先審查和主動審査。由于包括黨法黨規在內的政治性規范所涉及的內容是非常復雜的,有些問題在事先審査過程中不一定能夠被發現,所以,在健全事先審査和主動審查制度的同時,建立相應的事后審查和被動審查制度,并明確審査的機構和程序,構建完善的審査機制,應當是未來我國憲法實施的政治性審査的發展目標和方向。