一、行政過程信息的內涵及分類

行政過程，從字面意思看，可簡單解釋為行政管理活動的過程。一般來說，行政過程的功能主要包括：行政立法、行政領導、行政管理、行政決策、行政監督、人事管理等。有的學者認為政府行政過程是行政主體與其他行政參與者（如立法機關、媒體、公民等）行使各自權力（或權利），相互影響，相互作用，設定并最終實現政府公共政策目標的活動過程。有的學者認為行政過程，是指行政管理活動的過程。行政活動的活動方法、活動步驟、經過環節所組成的狀態就是行政過程。包括行政決策、行政計劃、行政執行、行政控制等環節。有的學者認為行政過程有廣義和狹義之分，廣義的行政過程指行政主體在行政權力配置、實施與受監督過程中與其他主體產生的相互作用、相互影響在時間和空間上的各種表現形式和狀態；狹義的行政過程指行政主體在行政權力的配置、實施與受監督過程中和行政相對人發生的相互關系在時空上的各種表現形式和狀態。以上學者從不同角度對行政過程作了不同的解讀，但有一共同點是學者們對行政過程是從宏觀、整體的角度去定義，所以行政過程是一個特別大的概念，涵蓋內容非常廣泛。本文所指的行政過程，是一個狹義具體的概念，僅指行政機關作決定之前的準備過程。而行政過程信息，即決策信息，指行政機關在作決定之前準備過程中形成的文件。

行政過程信息從不同的角度可以作出不同的劃分。

（一）按照行政過程信息獲得的來源不同可以劃分為行政機關和法律法規授權的組織自有的信息（以下簡稱自有信息）和他人提供的政府信息。自有信息是基于職權擁有的信息，如行政機關和法律法規授權的組織制定的行政規范性文件，或是記錄的信息，如處罰單、調查報告、會議記錄等，或是行政部門之間相互傳遞的政府信息，如下發通知、意見、決定、審批，提交申請、匯報等。他人提供的信息是指行政相對人或者第三人提供給相關政府部門的信息。如個人信息，主要包括年齡、性別、家庭住址、聯系電話、郵箱、婚姻狀況、學歷、收入、身份證號碼等，企業信息，主要包括注冊資金、股東、專利、經營狀況、納稅證明等。

（二）按照政府提供信息的主動性程度，可分為政府主動公開的行政過程信息和公眾或單位、社會組織依申請公開的行政過程信息。前者是政府主動公開行政過程信息的行為，是積極行為，政府負有主動公開的義務，如果不予公開法律明確規定應予主動公開的信息將承擔法律責任。后者是政府根據公民、法人或其他組織的申請，依法審查，按照法定程序公開行政過程信息的行為，屬于消極行政行為，若沒有申請人的申請則無需公開，一旦申請人提出申請，政府就必須受理并審查該申請是否屬于公開范圍，并作出是否公開的決定，并告知申請人。

（三）按照公開的內容是否完整可以分為局部公開（也稱部分公開）和整體公開（也稱全部公開）。并不是所有的行政過程信息都可以全部公開，有時可以，有時不可以，當行政過程信息有一部分內容可以公開，一部分內容依法律規定不能公開時，那么，應當公開可以公開的那部分內容，即為局部公開；當行政過程信息的內容可以全部公開時，應當公開全部內容，即為整體公開。這類劃分有助于提醒行政機關及其工作人員對待行政過程信息時不能一刀切，不能以部分內容不能公開為借口，拒絕公開其他應公開的信息，以免侵犯公民的知情權。

（四）按照過程信息內容的主客觀性可以分為主觀信息和客觀信息。主觀信息主要指主觀性材料，比如相關官員或專家發表的觀點、意見、建議、方案；客觀信息主要指純事實材料，比如調查報告、統計資料、事實描述、數據等純事實性的資料。

二、行政過程信息公開的理論基礎

政府信息公開有著廣泛、深厚的理論基礎，如人民主權理論，社會契約論、知情權理論、行政控權論、經濟學理論、行政平衡理論、人權理論、新公共管理理論等等，這些理論分別從不同的角度來推導建立政府信息公開制度的必要性。行政過程信息作為政府信息公開內容的一部分，理所當然與其有著共同的理論基礎，本文主要從行政過程信息公開的角度闡述與其關系最密切、最直接的理論基礎。

（一）理論基礎之一———知情權理論

知情權，有廣義和狹義之分，廣義的知情權，包括政府和非政府信息，即國家機構的信息、平等主體間的個體信息均屬于知情權的內容，其主體既可以是平等主體，如公民、法人、其他組織在社會交往活動中獲取對方信息的權利，也可以是不平等主體，如公共管理活動中，公民、法人、其他組織獲取政府信息的權利；狹義的知情權僅限政府信息，不包括非政府信息。

知情權作為人類社會政治、經濟、文化發展到一定階段的產物，其思想萌芽最早出現在英國自由主義思想家洛克關于國家行為應當公開的論述中，他指出“無論國家采取什么形式，統治者都應該以正式公布的被接受的法律進行統治，而不是以臨時的命令和未定的決議進行統治，只有這樣，人民才能知道其所負責任，并在法律范圍內得到安全與保障，并將統治者限制在適當的范圍內?！弊鳛榉▽W概念的“知情權”，最早由美國新聞記者肯特·庫柏（Kent·Copper）在1945年1月的一次演講中提出，當時美國聯邦政府內部有消極對待政府信息公開，任意擴大保密權限的傾向，庫柏呼吁公民應當享有更加廣泛的知情權，如不尊重（公民的）知情權，在一個國家乃至世界上便無政治自由可言。之后，隨著民主制度的發展，知情權的內涵逐步得到深化和豐富，發展成為一項備受重視的基本人權。一些國家通過立法確定公民擁有知情權，如瑞典《出版自由法》、美國《信息自由法》等。相關國際法也肯定了知情權是公民的一項基本人權，每個人有主張和表達的權利、有通過任何方式尋求、接受、傳播消息、思想的自由，如1946年聯合國第59號決議、《世界人權宣言》。我國《憲法》沒有明確規定知情權，但有關公民行使參與權、管理權、表達權、監督權、救濟權的規定，都是以知情權為基礎和前提的，暗含了政府信息公開的義務，如公民參與國家事務，經濟、文化、社會事務的管理，顯而易見要先知悉、了解國家、社會各方面的的信息，否則管理無從談起，這些相關規定都構成政府信息公開的憲法基礎。

作為一項抽象的權利，知情權需要具體化的制度保證其實現，政府信息公開制度無疑是實現公民知情權的主要途徑和保障，我國《政府信息公開條例》雖然沒有出現知情權的字樣，但是，以目的解釋的方法對整部法規進行分析，其保障知情權的作用難以否認。而建立行政過程信息公開制度是完善政府信息公開制度，擴大公民的知情權的必然要求。行政過程信息公開能擴大政府信息公開的范圍，使公民對政府的行政過程充分地了解，進而有效參與政府決策，公眾的民主權利才能得以真正實現。知情權理論既是政府信息公開也是行政過程信息公開的核心理論基礎。

（二）理論基礎之二———程序法治論

法治包括實體法治和程序法治。實體法治從各社會主體之間所具有權利義務角度建設實體性法律；程序法治著重程序性法律建設，主要從程序規則對權利、義務的行使過程的約束、規范角度出發建設正當法律程序，即首先必須有程序法律制度，用以規范權利、義務的行使過程，其次，該法律程序本身是正當的法律程序，兼顧、平衡各種利益，各種不同的意見、主張、批評可以充分地表達，體現了程序法本身所追求的正義、公平、公開、自由、尊嚴、參與、效率等崇高的價值，而這些價值正是法治精神的重要內容，程序法治既是法治的核心內容，也是實體法治的重要保障，是實現正義的過程。

西方國家極為重視程序正義，相比之下，我國長期重實體、輕程序，這與我國長期處于君主專制統治的封建社會不無關系，在封建社會里，地方長官行使行政權和司法權兩種權力，行刑不分，這種制度本身就難以保障過程公正，而官員們往往追求的只有實際結果的公正，忽視獲得結果的方式，哪怕過程是違法的，老百姓則不問程序是怎樣進行的，只看結果是否公道，這樣一種法律運行模式的長期存在，使程序性法律一直處于弱勢，在法律體系中處于從屬地位，在一定程度上影響著中國當代法治的建設和發展。當代世界各國經濟、文化、政治的相互滲透，中國民主、經濟、社會的發展，推動著中國程序法治的建設，一大批非常重要的程序性法律相繼實施，為程序法治奠定了制度基礎。而中國政治體制改革的不斷深入，將為程序法治的發展提供更大的推動力。2013年，十八屆三中全會再次提出建設法治政府，創新行政管理方式，增強政府公信力，這必將為強化程序法治觀念，推進程序法治建設的步伐創造良好的條件和氛圍。

程序法治的范圍相當廣泛，要求權力、行政、司法機關都要遵循合法、合理的程序來行使權力，行政行為程序法治化是其核心內容之一，用當代法治的精神來規范、約束行政權力的行使過程，是程序法治的必然要求。行政決策作為行政機關重要的行政行為之一，其決策過程必然也應納入法治建設的軌道，而行政過程信息公開，是行政決策程序法治化的必然要求，符合程序法治的精神。決策過程信息公開制度是有關過程信息在何種范圍內公開，什么時間公開，怎樣公開的程序規范，這套制度能具體指導實踐，規制、約束行政機關及法律法規授權的組織在決策前的行政行為，從而，增強了政府的透明度，保證了決策的科學性和民主性，對于建設公開、透明的政府，提升政府公信度，促進公眾參與決策，提高行政效率都有著積極的促進作用。

從以上可以看出，程序法治理論以程序、過程為視角，追求公開、公平、參與、平等、自由等價值，其基本精神與內涵貫穿于行政過程信息公開之中，為行政過程信息公開制度提供了直接的理論基礎。

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