我國地方行政服務中心的發展最早是從1999年浙江省金華市首次成立行政服務中心開始的。經過近十幾年的發展在全國迅速普及。據悉，截止目前，除個別邊遠地區和后發展地區外，我國大多數城市以及地級市都已經先后建立這種新型的行政服務模式?，F階段我國政府正處于向服務型政府轉型的特殊時期，后發展地區作為我國的重要組成部分，將行政服務中心建設作為服務型政府的重要著力點更加迫在眉睫。

一、后發展地區行政服務中心建設的必要性

黨的十八大報告明確強調“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。為了響應中央的號召，后發展地區地方政府在不斷提高政府執政能力的基礎上，力求建立起一個以服務為導向的行政服務中心，其必要性主要有以下幾個方面：

（一）加速政府職能轉變

政府作為公眾服務部門，必須認識到妥善處理好公眾的需要是其主要目的。后發展地區的政府基于當前發展的迫切性，更應在完善政府服務職能、轉變政府職能和不斷創新等方面有所建樹。實踐表明，行政服務中心不僅是全面推進服務型政府建設的一項重要舉措，同時也是政治體制改革的重要組成部分。后發展地區的行政服務中心建設有利于創造良好的服務環境、提供優質的公共服務以及維護民眾的基本權益，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。

（二）提升政府行政效能

與我國行政服務中心的組織機制相比，傳統的政府組織機制仍存在許多問題。在運行機制方面，傳統政府由于其固有的“全能政府”模式所導致的政府機構尾大難調，公共政策執行效率低下，日常行政效率不高等。后發展地區基于長期經濟政治等各方面的相對落后性，其政府行政效能更是有待提高，中央的政策下達到地方政府，尤其是后發展地區地方政府，其執行力度往往是大打折扣的，很多好的方針政策并不能真正在后發展地區實現，這種天高皇帝遠的特殊區情也直接導致后發展地區經濟水平長期滯后，政府行政職能低下。

對于政府而言，組織機制的有效與否對于政府組織的功能發揮起著重要的作用，針對后發展地區出現的行政效能低下問題，行政服務中心在組織機制方面的優勢能夠彌補傳統政府行政效率低下和后發展地區地方政府執行力度不高的缺陷，在提升政府行政效能的同時也為推進我國構建后發展地區公共服務型政府、推進后發展地區維穩工作的順利進行作出貢獻。

（三）保障和改善民生

后發展地區政府在構建行政服務中心，實現向公共服務型政府轉型的過程中承擔著多重角色，后發展地區由于其經濟的長期相對落后，對基本保障的呼聲相比其他地區也更為強烈，政府在實現向服務型政府轉變的過程中，必須把民生作為其首要考慮的因素。行政服務中心的建設本著“以人為本”的服務理念，其“一站式”的公共服務理念及“一站式”服務大廳的建設，能夠方便當地人民辦理日常事務，完善政府職能，協助保障后發展地區基本保障，對于改善民生起著重要的作用。

（四）促進社會和諧

《后發展區域自治法》的實施，對于實現后發展地區后發展平等、增進后發展團結和維護祖國統一起到了積極的作用。然而，如何既要貫徹落實中央全局統一的法律政策，又要充分體現后發展地區的后發展自治原則，同時調動后發展地區人民的積極性、實現社會和諧、最終達到共同繁榮，存在著一定的矛盾性。因此，后發展地區行政服務中心的構建就顯得尤為重要，構建行政服務中心不僅對于縮小后發展地區發展差距、促進其社會和諧具有重要作用，同時也是后發展地區社會和諧的組織保障。

二、后發展地區行政服務中心建設與發展的困境

十余年來，我國行政服務中心在其長期發展過程中，有效地體現出服務型政府的服務理念，成績是有目共睹的，但同時，一些無法回避的問題也逐漸凸顯出來，主要有以下幾個方面。

（一）行政服務中心缺乏合法性地位的支撐

根據我國《行政許可法》第26條的規定：“行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理集中辦理?！蔽覈胤叫姓罩行恼且罁缎姓S可法》第26條關于聯合辦理的規定而設立的。盡管如此，從法學的角度看，行政服務中心依然面臨著行政合法性的危機，僅僅依據《行政許可法》的一個意見表達，并沒有全國性的法律對行政服務中心的設立和運行做出明確的規定。因此，行政服務中心在法學意義上還不具備合法性。

（二）后發展地區中心的職能定位不清

當前我國各個地區行政服務中心普遍存在職能定位不清的問題。首先表現在其名稱的不統一，有些地方的行政服務中心稱為行政審批中心，有的稱為政務中心，有的稱為政務超市，有的稱為市民大廳等，名稱的不一致直接反應了其職能定位的不明確。其次，從管理層面看，盡管政府為管理行政服務中心專門出臺了相關的管理方法，并對行政服務中心的功能進行界定，但行政服務中心與政府之間，行政服務中心與窗口部門之間，行政服務中心與監察部門之間的關系尚不明確，相互之間職責和權力的不明確就會導致責任推諉，聯動機制不暢等問題。

再次，行政服務窗口職能不清致使很多窗口成為實際上的“傳達窗口”，作用僅僅是把民眾反映的問題匯報給本單位，再把單位作出的決定反饋給民眾，這不僅降低了民眾的辦事效率，也是一種實質上的人力物力的浪費。

（三）后發展地區中心服務理念尚未覺醒

后發展地區人民由于其特殊的自然地理環境，生活環境相對閉塞，經濟文化較沿海發達地區相對落后，經濟文化的落后導致后發展地區人民的公共服務意識覺醒較晚，行政服務意識不夠強烈，很多人包括后發展地區公務員甚至沒有建立起公共服務的意識，公共服務意識中的個人責任意識更加淡薄，再生產意識和創新意識匱乏，公務員素質普遍偏低。

且后發展地區地方政府目前尚未完全從全能型政府過度到符合當前轉型期社會需要的公共服務型政府，地方政府在制定和實行公共決策的過程中采取自上而下的行政命令方式，官本位的觀念在后發展地區普遍存在，是當前后發展地區行政服務中心發展的困境之一。

（四）后發展地區中心管理體制不健全

行政服務中心作為一種新型的行政服務機構，在管理體制方面的問題成為制約其發展的困境之一。健全而有效的管理體制對于中心的發展起著至關重要的作用。

首先，由于行政項目選擇上的一邊倒，行政服務中心的窗口出現了冷暖不均的現象，各窗口工作人員“忙閑”反差大，一些窗口例如公安、稅務、房產等成為熱門窗口，而另外一些例如技術監督局，統計局等則成了冷門窗口，這種選擇上的一邊倒導致的冷暖不均的現象成為困擾中心發展的普遍問題。

其次，行政服務中心缺乏人事管理的權限，行政服務中心如果不能對其工作人員進行有效地管理，就會導致中心的各種規章制度難以有效的運行。新華社記者在某政務中心調查時發現“當班人員脫崗，串崗現象十分嚴重，不少窗口干脆上演空城計”。

行政服務中心沒有掌握人事管理的權限是導致此種現象的主要原因，行政服務中心倘若無法對窗口工作人員進行有效管理，就難以對窗口人員進行規范和約束，也就無法為公民提供有效的服務。

再次，行政服務中心缺乏監察體制的監督與約束，督查機制的缺失可能會導致中心不能按照標準或者準時完成其工作，真正做到公開和公正。為確保行政服務中心工作能夠有效開展，必須建立健全其督查機制，保證中心的能夠公正、公開的運行。

三、后發展地區行政服務中心發展困境的對策思考

我國各地的行政服務中心是秉承“為民、便民、利民”為服務宗旨，實行集中辦公，建立起“一個中心對外、一條龍服務、一站式辦結”的服務機制。取得豐碩的成果的同時，也為后發展地區城市行政服務中心的建設提供了許多的經驗，分析這些經驗，并結合后發展地區的發展現狀，提出以下幾點思考。

（一）明確中心的合法地位，使中心建設有法可依

當前，《行政許可法》仍是現行行政服務中心設立唯一的法律依據，并不足以賦予行政服務中心以制度的合法性，管理的權威性以及服務的有效性。因此，為了確保行政服務中心依法履行各項服務功能，以行政立法的形式對行政服務中心的職能設置、機構編制、各窗口的權利義務以及相適宜的管理體制是當前迫切需要的。同時，行政立法能夠保證有專項的法律條文規定政府、各個窗口及行政服務中心直接責任獨立，徹底避免行政服務中心工作過程中的責任推諉現象，使行政服務中心的發展真正有法可依。

（二）明確中心的職能定位，完善服務程序

后發展地區城市建設行政服務中心時必須結合自身的特殊性，建立雙語服務平臺。首先，通過吸納雙語人才并對其進行專門的培訓，使后發展地區的行政服務中心不會因為語言的障礙而導致服務人群的不健全，保障行政服務中心能夠全面的服務于所有后發展地區各個不同后發展的人民。

其次，健全后發展地區的電子政務的雙語建設，作為網絡平臺的電子政務，必須同步與行政服務中心的建設，健全電子政務的雙語建設能夠確保行政服務中心建設的服務完整化，更好的服務于公眾。再次，建立城鎮、居民社區、企事業單位雙語調解工作站，城鎮、社區基層雙語調解工作小組，設立雙語調解信息員。

最后，督查機制實行雙語測評考核和雙語社會評議制度，保證兼顧到后發展地區的各個后發展對行政服務中心的工作進行監督及評議。

（三）確立以公民為導向的服務理念

構建后發展地區城市行政服務中心的首要戰略，就是要轉變觀念，確立以公民為導向的服務理念。我國當前各地的行政服務中心雖然是以“為民、便民、利民”為服務宗旨，但在實行過程中仍然無法避免官本位現象。后發展地區在政府執政理念方面，應該有意識地避免官本位理念的侵蝕，逐步實現“政府本位”向“公民本位”的觀念轉變；在公共服務內容方面，把工作重心放在提供公共服務和公共產品上，不僅要讓民眾了解行政服務中心的服務理念，工作流程和規則，更要加深與民眾的溝通，不斷改進服務質量。在服務方式方面，要本著公民本位的原則，再造政府流程，為公民參與創造條件和機會，實現公共服務的民主、協商、透明、高效、便捷的供給。

行政服務中心是與公眾直接接觸的第一線，是直接負責為公眾處理行政事務集中場所，其工作人員的服務態度及服務能力會直接影響公眾對于行政服務中心的滿意度，因此，行政服務中心必須要確立以公民為導向的服務理念，堅持便民、高效、廉潔和規范的服務宗旨，使公眾得到高效便捷的行政服務，得到公眾的肯定和支持。

（四）健全中心管理體制

為確保后發展地區城市行政服務中心的各項工作落到實處，行政服務中心必須健全中心的管理體制。首先，對行政服務中心的各個窗口進行考察，“客流量”較多的增加窗口并相應增加編制和工作人員，對閑置窗口進行合并，減少人力物力的浪費。其次，給行政服務中心放權，沖破部門利益的藩籬，為行政服務中心窗口的工作人員提供一部分績效工資，發放標準由中心裁定，以便行政服務中心更好的管理其中心工作人員。再次，必須重視行政服務中心的督查機制建設。目前，我國各地方行政服務中心督查機制多采取重點檢查、現場隨訪以及電話回訪等形式。對于后發展地區的城市行政服務中心而言，僅僅做到這些是遠遠不夠的，后發展地區發展復雜，一些后發展地區還存在的語言溝通障礙，不能簡單的以現場隨訪及電話回訪的形式定論其工作人員服務質量，應根據其自身的情況，應地制宜地設立雙語獨立投訴箱，實現雙語測評考核和社會評議制度陽光操作，促進其廉潔從政。

后發展地區在發展過程中，其現有的法制和體制框架內的行政服務中心的發展雖然遇到了一些困境，但并不是不可解決的，后發展地區的行政服務中心在其發展和完善的過程中應當充分借鑒其他地區的行政服務中心發展過程中的有利經驗，同時也要吸取其發展中的教訓，取其精華，去其糟粕，并不斷進行改進。行政服務中心的發展，尤其是后發展地區的行政服務中心的發展并不是一朝一夕的，這種新型的“一站式”服務中心必將會加快和推進后發展地區的行政管理體制改革，從而實現其政府職能的真正轉變。

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