本篇論文目錄導航：
【題目】貧困弱勢群體醫療救助制度建設探究
【第一章】城鄉弱勢群體醫療救助體制健全研究緒論
【第二章】弱勢群體與醫療救助的基本概念
【第三章】城鄉地區弱勢群體醫療救助制度完善的必要性
【第四章】醫療救助制度的發展概況及問題
【第五章】國外醫療救助的經驗及對我國的啟示
【第六章】健全城鄉弱勢群體醫療救助制度的建議
【參考文獻】弱勢群體醫療救助體系構建研究參考文獻
一 緒論
（一） 本文的研究背景及意義
20 世紀 90 年代以來，隨著經濟體制轉軌、社會轉型，我國城鄉地區出現了一大批貧困弱勢群體。由于醫療費用的增長、醫保制度的不完善和醫療衛生資源的不合理分配，城鄉弱勢群體的基本醫療權益得不到保障，因貧致病、因病返貧的問題日漸突出。為解決城鄉貧困弱勢群體的醫療困難，我國分別于 2002 年和2005 年建立了農村醫療救助制度和城市醫療救助制度。2013 年 10 月 30 日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，討論建立健全包括醫療救助在內的社會救助制度，推進以法治方式織牢保障困難群眾基本生活的安全網。2014 年 2月 21 日，國務院總理李克強頒布第 649 號國務院令，公布了《社會救助暫行辦法》，2014 年 5 月 1 日，《社會救助暫行辦法》開始施行，標志著新形勢下社會救助事業步入了法治化軌道。為進一步健全醫療救助制度，發揮醫療救助在保障弱勢群體基本醫療權益的托底線、救急難作用，本文對制度運行中出現的問題進行了分析，并借鑒國外醫療救助成功經驗，結合我國實際，提出了健全我國城鄉醫療救助制度的對策建議。
醫療救助制度是我國多層次醫療保障體系和社會救助體系的重要組成部分，是最基礎、最底層的保護屏障，對貧困弱勢群體實施醫療救助，可以幫助他們解決醫療困難，重獲健康權利，從而改善他們的生存現狀，保障他們的基本生活水平。健全城鄉醫療救助制度，關系到社會穩定和社會公平，關系到全面建成小康社會的目標實現，同時也是推進依法治國和依法行政的必然要求。
（二） 國內外研究現狀綜述
1. 國內研究現狀綜述
對于我國醫療救助制度的研究，學者們大致從弱勢群體的概念、成因入手，提出健全醫療救助制度的必要性，根據對政策實施現狀、相關數據和社會調研的分析，指出醫療救助制度實施中出現的問題，并從問題入手，借鑒國外成功經驗，結合我國城鄉實際發展情況，提出健全我國城鄉弱勢群體醫療救助制度的對策和建議。
第一，弱勢群體界定：
學術界從不同角度對“弱勢群體”這一概念進行了界定。
（1）概念本身角度：白學偉、李文濤（2009）認為“弱勢群體是指在社會環境各領域中的許多方面均處于劣勢的人群共同體”1;（2）生活現狀角度：錢再見（2002）從社會學角度分析，認為“弱勢群體就是社會生活中的困難人群”2;（3）能力角度：鄧偉志、蘇紅（2005）認為弱勢群體指創造和聚斂財富的能力不足，以及就業競爭力、生活能力都相對較差的貧困人口3.張雷（2014）指出弱勢群體是長期自身的基本需求得不到滿足的一群人，它與這群人的內在可行能力相關，當內在可行能力不足，或內在可行能力的發揮受到制約，就會導致其得不到足夠的社會資源，從而成為弱勢群體4;（4）綜合角度：張容南（2013）從分配正義、承認政治、能力路徑三種視角分析，界定出弱勢群體是一些難以滿足自身基本生活需求、公民權力得不到保障、遭受社會歧視并在資源分配中處于劣勢地位的群體5.李倡平、孫中民（2014）認為弱勢群體是指各個方面均處于弱勢地位的群體，包括物質生活條件方面、權力和權利方面、社會聲望方面、競爭能力方面、發展機會方面等6.
第二，弱勢群體成因：
學者們以我國城鄉二元結構為分類標準，將弱勢群體分為農村弱勢群體和城市弱勢群體。兩種弱勢群體的成因有所不同。
（1）農村弱勢群體成因：馬衛國（2004）根據對河南省平輿縣農村的社會調查，總結出導致農成為弱勢群體的主客觀原因有三個：一是農民不思進取的文化意識，二是有限的“鄉土”自然條件，三是非正常因素7.黃會杰（2004）、趙常興（2005）在此基礎上指出市場經濟體制的挑戰、社會分配制度的不完善和農村社會保障制度的不健全也是農村弱勢群體的形成原因89.然而，農村弱勢群體形成的根本原因究竟是什么？鄭軍、陳希勇（2007）從制度經濟學的角度分析，提出以下四點原因：一是政治歷史原因。二是經濟體制改革的原因。三是傳統家庭文化所倡導的家庭保障機制的瓦解。四是缺乏保障農民利益的法律體系10.韓禹（2013）將農村弱勢群體的成因分為歷史原因和現實原因，對上述學者提到的現實原因作了補充：指出農村弱勢群體自身不重視教育也不積極鼓勵子女受教育，對經濟利益的單一追捧使得他們越弱越貧，越貧越弱。同時，農村弱勢群體法律意識淡薄，忽視通過法律維權。又由于我國法律援助制度的不完善，即使他們想通過法律維權，又承擔不起高昂的訴訟費，這樣就無法及時挽回自身損失，從而導致更嚴重的貧困11;（2）城市弱勢群體成因：董輔礽（2002）作了不同分類，一種分類是按經濟的原因、社會的原因、個人和家庭的原因加以劃分。另一種分類按照社會經濟轉型期的階段性原因和市場經濟中經常起作用的原因加以劃分。他認為各種分類之間會有交叉12.范恒山（2002）認為形成城鎮弱勢群體的根本原因是體制轉變且不到位13.張艷萍（2003）在此基礎上從制度方面分析了城市弱勢群體的成因，包括體制轉軌、城鄉二元結構和傳統戶籍制度的限制、收入分配體制的不完善以及社會保障制度的不健全14.陳琦（2012）從公共政策分析的角度，指出我國城市弱勢群體的貧困問題是社會轉型期的政策缺位以及諸多相關政策的不合理造成的15.
第三，健全弱勢群體醫療救助制度的必要性：
（1）保障人權角度：王齊彥（2009）指出醫療救助是公民的一項基本權利，是實施反貧困戰略的治本之策16;（2）政府責任視角：楊昆（2005）從社會救助制度的產生、產品性質和本身要求分析，認為政府是社會救助的當然責任主體17.焦克源、劉振國（2010）認為城鄉社會救助體系建設是服務型政府實現公共服務均等化目標的重要任務18;（3）社會公平視角：郭文亮、張居永（2006）認為注重社會公平的重心在于注重弱勢群體的社會公平，維護和發展他們的正當利益19;（4）社會穩定視角：李望舒（2004）認為對社會弱勢群體的社會救助是維護社會穩定的基礎性工作20.騰姍姍（2008）認為“社會救助可以減輕弱勢群體的‘社會痛苦’和‘個人痛苦',幫助他們走出困境，與其他社會成員一起共同發展，增進他們對于政府和社會的信任以及對于社會發展的認同，從而起到穩定社會、促進和諧的的重要作用”21.
第四，城鄉醫療救助制度存在的問題：
針對我國現行的醫療救助制度，學者們根據制度實施現狀，通過政策分析、數據分析等研究方法指出了醫療救助制度存在的問題。
（1）資金總量不足，存在供需矛盾：鄧練兵等（2010）指出資金總量偏小，大病醫療費用的個人負擔程度較重22.李樂平（2010）認為醫療救助資金存在絕對不足與相對過剩的矛盾23.王春城、鄭統（2011）進一步指出資金出現供需矛盾的表現：我國實行的自上而下的分級財政制度，很多市縣一級財力不足。救助資金也不能夠得到充分利用，存在資金結余24.賴志杰（2014）認為目前我國城鄉的醫療救助資金投入沒有形成制度化，城鄉之間的投入力度失衡25;（2）救助理念落后，政策設計不科學：高和榮（2007）指出我國醫療救助制度實施中依靠的兩個理念是滯后的：一是以低保線為依據確定救助對象，二是以社會醫療保險實施理念（起付線、封頂線設計）來指導醫療救助的實施。這兩種理念導致被救助者范圍大大縮小，排斥了最需要救助的弱勢群體26.姚嵐、陳麗（2008）指出救助制度的設計過于保守，當前的資金測算方法不夠成熟和科學，引發資金剩余過多和救助資金的低利用率27.劉芳、李躍平（2009）認為我國對于醫療救助的理解大多停留在人道救助的層次，還沒提升到社會保障責任的高度。另外政策的設計使貧困弱勢群體得到的衛生服務較低，存在明顯的不公平28.
除覆蓋面不寬、起付線、封頂線設計外，郭文淵（2010）在此基礎上還指出救助病種范圍小、定點醫院設計和醫后救助模式也是醫療救助制度設計存在的問題29;（3）城鄉及地區之間存在差異：趙峻、楊昆等（2005）從救助程序（農村比城市復雜）、救助資金（資金使用范圍上城市比農村廣泛；資金使用方式上城市比農村科學）、救助方式（農村比城市單一）和救助服務（農村衛生資源匱乏）這幾方面指出我國醫療救助制度的城鄉差異30.向國春、顧雪非等（2014）提出醫療救助在城鄉一體化過程中出現了新的不公平現象，有些地方農村居民的醫療服務利用和收益水平明顯不及城鎮居民31;（4）制度間銜接存在問題：謝偉楠（2013）指出各種社會救助政策間存在重疊，救助人員范圍劃分不清晰32.向國春等（2014）認為隨著醫療救助水平的提高，門診補償與新農合、城鎮居民基本醫療保險的銜接將變得更為復雜，同時由于大病保險政策的引入，重特大疾病補償的結算辦法也會更加復雜，核心是基本醫療保險、城鄉居民大病保險和醫療救助基金風險池問題33;（5）法律體系不完善，部門管理不到位：郭文淵（2010）認為《醫療救助法》立法缺失，醫療救助相關部門之間協調不力，對醫療救助的政策宣傳也不到位34.宋悅、韓俊江等（2013）認為醫療救助存在管理監督機制欠缺、救助工作的對象選擇、資金籌集等環節不規范的問題35.劉歡、劉超（2014）指出醫療救助是一項重要政策也是新興政策，宣傳力度還需要加強36.
第五，健全城鄉醫療救助制度的建議：
（1）加大資金投入，開展多方籌資：在資金管理上，周悅、崔煒（2011）建議借鑒國外成功經驗，引入第三方的審計和監督機制37.謝偉楠（2013）建議針對特殊情況設立完備的應急預案和專項資金38.賴志杰（2014）提出資金籌集可借鑒低保今后的發展方向，明確財政分級分擔比例，并向中西部落后地區傾斜39;（2）重構救助理念，更新救助方式：高和榮（2007）認為首先應重新確立醫療救助理念，即社會公正理念、國家責任理念和城鄉統籌救助理念40.鄧練兵等（2010）建議對醫療救助對象單獨管理，建立醫療救助領域單獨的藥物政策41.
李樂平（2010）提出應逐步推行綜合救助模式：一是逐步建立重病事前救助機制，二是推廣常見病、慢性病的“服務包”式的支付方式，三是實行定額與供付相結合的門診救助方式42.鎖凌燕、馮鵬程（2014）建議將邊緣人群和流動困難人群納入到醫療救助范圍，健全家計調查制度。重視病前干預，保障低收入弱勢群體的門診和預防醫療服務43;（3）縮小城鄉及區域差距：李華、張志元等（2009）建議擴大農村大病醫療救助的范圍，建立起貧困醫療救助的穩定籌資渠道和可持續性籌資機制44.王春城、鄭統（2011）建議將城市醫療救助政策和農村醫療救助政策進行合理統籌，建立完備的城鄉醫療救助體系45.謝偉楠（2013）建議各地探索屬于救助對象的流動就業人員異地就醫的申報、審批和結算辦法，方便困難群眾就醫，打破城鄉間的醫療救助制度壁壘46（4）加強醫療救助與其他制度的銜接：在醫療救助與基本醫保制度的銜接上，陳塤吹等（2011）提出了兩種制度銜接的優化模型，并建議取消住院病種限制，按費用分段補償采用“累退”法，推行醫療救助門診統籌47.在農村醫療救助與新農合的銜接上，馬祎、劉國祥等（2012）建議全面開展“一站式”結算，大力開展醫前救助，逐步取消住院起付線，補償標準要與不同級別的醫療機構相適應，提高縣鄉級醫院的補償標準，整合醫療救助、新農合與醫院信息管理系統。在醫療救助與慈善事業的銜接上，李婷婷等（2014）建議建立以政府醫療救助為主體、慈善醫療救助為補充的功能互補的醫療救助體系。建立社會救助信息發布制度和信息平臺，引導慈善資源合理流向，并加強對慈善救助效果評價、政府購買服務等方面的研究49;（5）加強部門協調和社會監督：劉芳、李躍平（2009）建議加強對醫療救助的管理，形成政府領導，民政牽頭，多部門協作的管理體系50.夏炎海（2010）提出建立健全醫療救助工作的民主監督機制，并加強對定點醫院的協議監管51.謝偉楠（2013）指出國家應健全人才引進制度，加大政策傾斜，鼓勵專業人才到城鄉醫療機構就業。完善救助資金使用監管制度，利用公共媒體進行社會監督52.
2. 國外研究現狀綜述
第一，發達國家醫療救助研究綜述：在對美國醫療救助的研究中，李小華、董軍（2006）介紹了美國醫療救助的具體內容（包括受益者資格條件、服務范圍、服務數量和期限、費用償付機制、老年人健康照料項目）和醫療救助的特點及趨勢，提出了醫療救助制度對我國的啟示：1、在注重公平的基礎上提高效率；2、注意制度間的銜接配套；3、加強管理保障制度的有效運行。53楊玲、劉遠立（2010）在此基礎上提出以下啟示：1、建立有針對性的醫療救助制度；2、中央與省級共同確定醫療救助對象；3、明確政府的資金支出責任；4、統籌兼顧基本保健與大病服務；5、采取靈活多樣的支付模式。54在對日本醫療救助體系的研究中，趙永生（2009）詳細介紹了日本醫療救助體系的產生發展和現狀，包括法律基礎、救助對象和標準、資金來源、申請流程、管理機構等 11 個方面的內容，并指出了日本醫療救助的發展特點。
第二，發展中國家醫療救助研究綜述在對新加坡與泰國醫療救助制度的研究中，李磊（2012）通過介紹新加坡的保健基金計劃和泰國的“低收入者免費醫療項目”,總結了兩國醫療救助的經驗，提出對我國醫療救助的啟示：1、在實現全民醫保的現實要求下完善醫療救助；2、改進醫療救助目標定位方法；3、改事后救助為事先救助；4、實施綜合醫療救助。6對古巴全民醫療制度的研究中，劉瀟、仇雨臨（2010）從融資體系、服務體系、管理與監督體系及人力資源輸送體系四方面對古巴醫療衛生體系進行了再審視，最終從擴大醫療衛生資源和控制醫療衛生服務成本兩方面總結了可供我國借鑒的經驗。57馬進、張重華等（2006）通過對菲律賓衛生系統中組織結構、衛生籌資和醫療保險補償標準的研究，指出可供我國醫療救助借鑒的經驗：一是確保醫療救助的法律地位；二是政府根據財政支付能力進行醫療救助；三是鼓勵社會力量參與醫療救助。
（三） 本文的研究方案
1. 主要內容
本文共分為六部分。開篇緒論部分說明了文章的研究背景、研究目的、研究方案，并對國內外學者關于醫療救助的文獻作了綜述。第二部分在梳理學者們界定弱勢群體概念的基礎上，總結出弱勢群體的共同特征，并對弱勢群體這一概念進行了概括。以城鄉進行區域劃分，對城鄉弱勢群體的成因進行了分析，并闡明了醫療救助在整個社會保障體系中的地位，以及醫療救助與社會救助的關系。第三部分提出了健全城鄉弱勢群體醫療救助制度的必要性。第四部分梳理了城鄉醫療救助的政策發展歷程及面臨的問題。第五部分列舉了國外發展中國家及發達國家醫療救助的先進做法，根據我國國情和國外醫療救助實踐對我國的啟示，在第六部分提出了健全城鄉醫療救助制度的具體建議。
2. 研究方法
（1）比較歸納法：
通過對新加坡、古巴、泰國等發展中國家以及美國、日本等發達國家醫療救助的概況進行分析，歸納出有利于我國借鑒的成功經驗，為健全城鄉醫療救助制度提供了現實依據。
（2）數據分析法：
本人通過查閱民政部和國家統計局的網站，將城鄉醫療救助制度建制以來至今的、關于城鄉醫療救助投入、結構性救助項目和大病救助方面的統計數據作了整理和計算，制成了表格和圖表，為分析城鄉醫療救助建立以來的運行現狀提供了數字依據。
