“治理”一詞的產生源自 1992 年世界銀行的“治理與發展的報告”，此后在各領域不斷出現，20 世紀 90 年代，“治理”及“善治”概念在公共管理領域成為核心定義，并且成為各國政府改變職能的有效形式。而治理就是對合作網絡的管理，指的是為實現與增進公共利益，政府部門與非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。
治理理念在我國近年來得到重視，并且在各個領域得到廣泛應用，特別是在社區工作中社區治理成為新的發展方向。
一、治理理論的研究途徑
由于不同的學者的研究視角不同，學術界對于治理的內涵有著不同的理解，沒有達成一致看法，但是總的來看，其表明了學術界對“治理”的研究途徑不同。國內學者主要從三種途徑進行研究：
1. “政府管理”的途徑
該途徑從政府管理的角度出發，將治理等同于政府的管理，在政府部門的方面來闡述市場化條件下的公共管理改革，“最小國家的治理”、“新公共管理”和“善治”是其主要的做法。這一途徑主要是把治理理解成為在市場經濟的條件下政府對自身的角色定位，從而運用市場的私有化的、工商業的方法管理公共事務的過程。其主要的研究對象是政府部門與市場力量的關系，政府的角色在“掌舵”與“劃槳”中轉換。
2. “公民社會”的途徑
從“公民社會”途徑的角度出發，治理是公民社會的“自組織網絡”，是第三部門在自主追求共同利益的過程中創造的秩序，普遍存在于公共資源管理、社區服務與發展、同業協會和跨國性的問題中。這一途徑的前提是社會具有高度的自治性，公民社會組織通過自我管理、自我協調、自我組織完成各項事務，取得公共利益，國家或政府不參與或者是較少的參與。
3. “合作網絡”的途徑
合作網絡途徑認為，治理是政府與社會力量通過合作，將其共有的資源、條件進行整合，相互學習達到共同的政策目標。其認為政府部門應該與私營部門、第三部門之間構筑起相互依存的合作關系，就共同關心的問題采取集體的行動。這一途徑是對上兩種途徑的整合，即強調了政府的作用，同時也突出了各個公民組織機構的作用，通過政府部門與非政府部門的合作，通過各種資源的整合，揚長避短，協同治理。三種研究途徑的主要不同點如圖 1:
二、國家力量與社會力量博弈下的社區治理類型
隨著市場經濟的快速發展以及城鎮化水平的不斷提升，城市規模越來越大，城市人口日益增多的同時也帶來了大量的城市管理難題，傳統的城市社區治理方式已和如今的城市社區治理需求不相匹配，亟需尋找一種新的治理方式。黨的十八屆三中全會也明確提出：“創新社會治理，必須著眼于最廣大人民的根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強社會發展的活力，提高社會的治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業，社會安定有序?！?/p>
這同時也是國家治理體系和治理能力現代化的基石。而根據國家干預程度與社區自治程度的力量強弱對比，社區的治理模式可以分為以下幾種：
1.“政府全面干預”模式
這種模式下是強政府-弱社會的情況下產生的，政府擁有絕對的控制權，社會的力量是十分弱小的，國家的權力覆蓋社會的各個方面，而社會由于國家的“高壓”狀態，幾乎處于一個靜止的狀態，社會成員的參與程度十分有限，大部分成員被國家直接分配到各個單位之中。而社區的構成是典型的“單位制”。從新中國成立到改革開放前我國的社會管理模式就是處于這種狀態之中。從管理學的角度出發這種類型可以節約管理成本，提高效率，但是從長遠來看，社會成員的自治能力受到抑制，使其積極性、主動性難以有效的發揮進而影響社會的全面發展。所以，隨著政府部門管理方式的不斷變革以及社會的全面進步這種模式已經被取代。
2.“政府占主導”模式
在政府主導模式中，政府的行政力量占主要的地位，但是社區居民和各類社會組織也會參與其中。雖然政府占主導地位模式與政府的全能控制模式都是在強政府－弱社會這同一背景下產生的，但在社會力量的參與方面是有所不同的。換句話講，隨著社會的不斷進步與發展，各種社會力量的不斷壯大，社會的自治能力不斷的增強，加之各種先進的科技手段以及社會傳媒力量的發展使得社會成員的參與意識不斷提高，由此，使得這一模式應運而生。強政府－弱社會背景下的政府主導模式是目前我國大部分城市社區普遍采取的治理模式，這一模式的特點具體表現在幾個方面: 第一，社區的大部分經費來源于政府，社區治理的主體單一。第二，國家有自上而下一套系統的組織機構負責社區事務管理，從社區的組織規劃到社區的決策都按照這一系統進行，社區治理過程缺少互動性。
3. “政府與社會協同治理”模式
這種模式是新形勢下社區治理的發展趨勢，其與前兩種模式有著本質的不同，這種模式是在強社會的社會背景下產生的。在政府占主導地位的的社區治理模式中，雖然居民和社會組織也參與社區事務管理，但是這種參與受到很大的阻礙，各種力量在社區中的權力是不對等的，雖然社區居民、第三部門有一定的參與權與話語權，可以表達自己的意見，但是最終意見采納與否仍然是由政府決定。而政府與社區協同治理模式中，政府不再直接干預社區事務，政府主要是“掌舵”而不是“劃槳”，僅為社區治理主體中的一員，社區事務由社區居民和社區組織共同完成。
4. “社區自治”模式
在這種模式中社區組織占主導地位，社區居民參與熱情高而且是積極的參與，政府間接指導社區事務。戴維?奧斯本在《改革政府》一書中第二章闡述的社區擁有的政府：授權而不是服務正是對這種模式的具體闡述。該種模式的建立的基礎是國家經濟發展水平較高，社會自治能力高度發達，民主意識比較強，法治比較健全，只有這樣才能實現，目前只有少數的發達國家采用此種模式。
三、西寧市城東區社區改革前后的社區治理分析
1. 西寧市城東區社區改革前的社區治理
城東區是一個以回族為主的少數民族聚集區，轄區總面積為 114 平方公里,下轄 2 個鎮、7 個街道辦事處、20 個行政村、31 個社區居民委員會。近年來，隨著經濟社會的發展，城東區城市建設步伐持續加快，人口迅速增長，流動人口不斷涌入，拆遷安置人員不斷增加，城市基礎設施相對滯后，傳統的社區治理與日新月異的城市發展速度不相適應，基層社會管理和黨建工作也由此面臨新的挑戰。在原有的市、區、街道、社區居委會四級管理體制下，街道辦事處和社區居委會在社會管理領域職能、功能雷同，機構重疊。街道辦事處大多數情況下充當“傳聲筒”“二傳手”，對強化為民服務和區域化黨建工作“有力無心”。社區居委會職能“越位”，行政化傾向嚴重，每年承擔大量行政工作任務，自治功能嚴重弱化，對強化為民服務和區域化黨建工作“有心無力”。在沒有進行社區改革之前，西寧市城東區和全國大部分社區一樣在社區治理中存在以下的問題：
（1）治理主體單一
目前，我國城市社區的治理主要是政府占主導地位，成為社區工作的主要實施者。在實際的社區工作中，社區居民很少參與到社區工作中，即使有也是被動的參與，普遍存在的現象是社區居民的參與意識淡薄，參與熱情不高缺乏責任意識，影響社區工作的有效開展。社會團體、商業企業等社會組織能夠提供優質的服務，而且在某些方面解決政府部門解決不了的難題，有他們承接大量的社區服務工作和社區公共事務可以有效降低成本，提高效率，實現公共產品和服務的有效供給，從而滿足社區居民的需求。但是在目前的社區工作中只有少數的社會組織的參與，大部分的社區中社會組織的參與較少，或者幾乎沒有社會組織的參與。
（2）治理過程的單向性
目前社區人員絕大多數是由政府人員單方面組成的，國家有自上而下一套系統的組織機構負責社區事務管理，從社區的組織規劃到社區的決策都按照這一系統進行。政府在城市社區管理中扮演著管理者角色，社區管理工作大多數是圍繞著政府各部門的需求開展的，這就使得社區治理工作變成了執行政府部門命令的“二傳手”。社區成為了政府部門的“傳聲筒”。這不僅在一定程度上影響了社區治理的深入進行，同時也影響了社區組織自治能力的發揮。正是由于這種嚴重的行政化傾向使得政府在社區治理中存在著嚴重的“越位”行為，政府自上而下的管理模式導致政府行政范圍過大使得社區組織在社區治理中“缺位”，治理過程缺乏互動，呈現單向性。
2. 西寧市城東區社區改革后的社區治理
為順應社會發展新要求，2013 年，青海省西寧市城東區作為城市社區治理體制改革“先行先試區”，在全省啟動實施了以“減少管理層級、夯實基層基礎、強化居民服務”為主要內容的城市社區治理改革試點工作，撤銷了 7 個街道辦事處，掛牌成立了 12 個新型社區，并已全部運行。通過改革取得了一系列的成果：精簡管理層級、撤銷街道辦事處后，變“市-區-街道-社區”四級管理為“市-區-社區”三級管理，實現了管理體制扁平化，將人財物等資源“一竿子插到底”，減少了中間環節，夯實了基層基礎，提高了工作效率；按照“居政分離”原則，居委會不再承擔行政性事務，居委會有時間、有精力、有條件按照有關法律法規開展自治活動，組織引導社區居民依法有序參與社區事務管理，真正成為社會管理中社會協同、公眾參與的有機力量，居委會的自治功能得到切實加強；通過搭建“一委、兩中心、多居、多社團”的組織架構，努力形成以社區黨工委為核心，社區群眾工作中心、社區公共服務中心為平臺，居委會為基礎，各類社會組織共同參與的新型社區管理新格局，改變單一的治理主體，開始轉變為政府與社會的協同治理。
四、我國城市社區治理能力的提升及路徑完善
治理理論的三種研究途徑：“政府管理”的途徑，“公民社會”的途徑，“合作網絡”的途徑運用到社區的治理也可看作是三種不同的管理模式。
“政府管理”的途徑就是目前我國大部分社區實行的強政府-弱社會下的政府占主導地位模式；“公民社會”的途徑是目前少數發達國家實行的強社會-弱政府下的社區自治模式；“合作網絡”的途徑是強政府-強社會下的政府與社會協同治理模式。
第一種方式正是我國目前大部分社區實行的方式，目前在治理過程中已經暴露出嚴重的弊端，例如：社區治理主體的單一，治理過程缺乏互動性等。而第三種“社區自治”模式是在一定的基礎上才能建立的，其包括，經濟的發展達到一定的水平，法制十分的健全，公民的參與熱情高，社會的民主意識比較高，綜合我國的國情及社會發展現狀，我國目前的社區治理還沒有達到“社區自治”的要求。
良好的社區治理應該是政府、居民和社會組織都積極地參與其中，政府僅為社區治理主體中的一方面不再占有主導地位，各個參與主體間的地位是平等的。參與主體之間各負其責，各司其職，相互合作。強調治理過程的互動性，是相互學習的政策過程，不再是以往的自上而下的憑借國家強制力實施的單一制管理，管理的方式與手段更多地引入新的管理方式，例如：合同外包、志愿服務等新的治理方法。既有政府部門自上而下的治理，也有居民和社會組織自下而上的積極參與，這樣使得政府與社區的博弈中達到一種最佳的雙贏狀態。而這正是政府與社會協同治理模式所具有的特征。
五、結語
基于目前社區治理中政府占主導地位模式的弊端分析，結合西寧市城東區社區治理的改革經驗，以及政府與社會協同治理模式的特點，政府與社會協同治理是目前我國社區發展的目標與方向。
在研究的過程中應該充分借鑒國外社區治理的經驗，尤其是要積極培養和提高社區居民的參與熱情，大力培育和發展社會組織，倡導商業企業的積極參與，形成多元的治理主體，還要完善相應的法律法規，建立相互學習的互動平臺。政府與社會的協同治理模式有利于避免治理主體單一化所帶來的“價值偏好”。是一種處于探索中的新型社區治理方式，值得不斷發展與完善，有利于推進國家治理體系與治理能力的現代化。
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