一、引言

中國經濟自改革開放以來保持了３０多年的高速增長，被世人譽為“增長奇跡”。然而，中國的發展道路是一條充滿挑戰的道路，經過了３０多年的高速增長之后，中國經濟到了一個關鍵階段，在這個階段，經濟增長與社會和諧面臨著一系列的難題：城鄉和地區間收入差距的持續擴大，地區之間的市場分割，公共事業的公平缺失等。如何繼續保證中國經濟持續較快發展和社會的和諧穩定是眾多學者關注的話題。
在過去的３０多年里，中國經濟面臨著多次改革，以市場為主導的經濟改革路線促進了物質財富的巨大增長。經濟體制改革，不僅從根本上改變了中國的經濟結構，而且從根本上改變了中國的社會結構，甚至對國家治理制度也產生了巨大的影響。
２０世紀９０年代中期以來，隨著市場化改革的深入，市場經濟發展引發的社會問題開始浮現并逐漸嚴重。在進入２１世紀之前，中國的國家治理制度已經比較成功的在市場化運動的推動下得到重新構建。然而，經過３０多年發展后，國家治理必須要在市場化改革和解決社會問題兩者間艱難平衡。
國家治理內容廣泛，涉及眾多政府部門和不同的治理工具。黨的十八屆三中全會曾強調，“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序”。中外審計發展的歷史反復證明，國家審計是國家治理的重要組成部分，在國家治理中有著重要的地位和作用。已有研究從不同角度探討了國家審計在服務國家治理中的理論、途徑和領域等，然而本文主要基于嵌入理論視角，從社會轉型和國家治理角度，分析國家審計在縮小社會不平等和降低不安全上的治理作用。

二、嵌入理論視角下的社會轉型與社會矛盾

（一）嵌入理論與社會雙向運動

根據波蘭尼嵌入理論的觀點，在１９世紀以前，人類經濟一直是嵌入在社會之中的，“交換”這種以逐利為動機的經濟活動形式只是在１９世紀建立起來的“市場社會”中才獲得支配地位。而在這之前，人類都是在互惠、再分配和家計這三種非經濟的動機中組織經濟生活的。市場在各個國家內部經濟中所扮演的角色，都是不重要的。直到１９世紀，圖利成為經濟生活的支配原則，經濟動機取代非經濟動機支配了經濟體的運轉，使嵌入情況發生了根本轉變。
波蘭尼強調市場并不等于市場經濟，市場作為商品交換、集市貿易，在歷史上是一直存在的。如果勞動力、貨幣、土地都不是商品，那么就不存在市場經濟，市場只是零散的市場。市場經濟必須囊括工業生產所需的所有要素，包括勞動力、土地和貨幣。但勞動力和土地只不過是構成人類社會本身和社會存在于其中的環境。將它們囊括進市場體制就意味著使社會生存本身屈服于市場的法則。這樣所導致的后果就是根本顛倒了市場與社會的真實關系，推動整個人類社會進入了所謂的“市場社會”。原先市場是嵌入在社會之中，市場的原則即價格機制僅僅在經濟領域內才發揮作用。而在市場社會下，市場原則通行于整個社會，在經濟以外的領域，如政治、文化和社會領域，都毫無例外地發揮作用。在這一形態下，并非經濟嵌入于社會關系之中，而是社會嵌入于經濟體系之中，社會發生了深刻的轉型。
但是，勞動力、土地和貨幣這些只是“虛構商品”，如果允許市場機制成為人的命運、人的自然環境乃至購買力的數量和用途的唯一主宰，那么它就會導致社會的毀滅?！叭祟惓蓡T就會在由此而來的社會暴露中消亡；他們將死于邪惡、墮落、犯罪和饑荒所造成的社會混亂。自然界將被化為它的基本元素，鄰里關系和鄉間風景將被損毀，河流將被污染”。因此，自發調節的市場體系所固有的威脅使得社會奮起保護自己。市場越是發展，社會就越是試圖保護自己。自我調節市場的擴展和社會自我保護機制（即反對市場原則的擴張）的共存與矛盾運動，這是構成波蘭尼所論證的核心主題，即“雙向運動”。
因此，從嵌入理論來看，在１９世紀前是人類經濟嵌入于社會之中，但隨著自我調節市場體系的擴張，經濟脫嵌于社會，甚至社會嵌入于經濟體系之中，便形成了市場社會。從波蘭尼的理論分析中我們可以得出，當社會各個領域都興起自發的自我保護運動時，國家應適時地改變自己的角色，將自己從自發調節的市場經濟推動者和維護者轉變為市場經濟的限制者和規范者。國家應將社會自發的“反向運動”組織起來，加以正規化和制度化，因此真正的市場社會需要國家在治理市場方面扮演積極角色。

（二）中國社會轉型和社會矛盾

王紹光認為，傳統社會里的中國經濟是一種倫理經濟，中國從倫理經濟演化到市場社會經歷了三個階段。第一個階段是市場的出現（１９７９—１９８４年），此時，行政權力對經濟行為的干預依然很強，非市場體制與關系仍然占據上風。第二階段是市場制度的出現（１９８５—１９９２年），這一時期一套相互關聯的市場制度開始出現。如產品市場、勞動力市場、資本市場、外匯市場和土地市場等。這一階段，供求關系、競爭等市場原則開始在經濟生活中發揮作用，但它們還沒有大規模侵入非經濟領域。第三階段是市場社會的出現（１９９３—１９９９年），其間市場原則開始席卷非經濟領域，大有整合社會生活機制的勢頭。
正如波蘭尼所指出，一個脫嵌的、完全自我調節的市場力量是十分野蠻的力量，因為當它試圖把人類與自然環境轉變為純粹的商品時，它必然導致社會與自然環境的毀滅。在中國過去３０多年的發展中，在以市場化改革的取向下，中央政府從２０世紀７０年代的放權讓利到８０年代的財政包干，再到９０年代的分稅制改革，極大地調動了地方政府的積極性，這也是眾多經濟學者論述的中國經濟高速增長的“大國之道”。但是，在分散的財政體制下，由于科教文衛投資的短期經濟增長效應不明顯，在中國以ＧＤＰ考核為主的官員晉升體制下，地方政府存在忽視科教文衛投資、偏向基本建設的制度激勵。同時，由于要素流動下的財政競爭增加了政府援助國有企業的機會成本，使得地方政府不再有激勵動機向經營績效不佳的國有企業提供援助。
１９９４年分稅制改革對地方稅源的集權促使地方政府伸出攫取之手，也致使人民的福利下降。另外，過于依賴ＧＤＰ作為相對績效的考評指標，使得地方政府大大忽視了農村地區的經濟發展，同樣為了追求經濟增長的目標，在各地的經濟增長都依賴于招商引資的情況下，地方政府會優先考慮資本擁有者的利益，而忽視普通勞動者的利益。盲目追求ＧＤＰ的發展給環境造成污染，則更是不爭的事實。
因此，隨著市場化改革的推進，一味追求ＧＤＰ高增長率也帶來一系列嚴重的社會問題。到２０世紀９０年代末，有些問題已變得越發嚴重，如日益惡化的生態環境和貧富懸殊。普通勞動者享有的保障和救助越來越少。大規模下崗失業、上學難、就醫難、各類事故頻發，讓千千萬萬的人深感經濟與社會安全的缺乏。于是，大批的上訪，群體事件不斷增加，這些誘發了力圖抵制經濟“脫嵌”的保護性反向運動，導致了社會的不穩定?；谇懊娴睦碚摲治?，我們認為國家治理需要對社會轉型過程中出現的問題進行規范和防范，且由于目前“縮小不平等”和“降低不安全”已成為國家治理的重要內容和任務，因此國家審計需要在這些方面發揮治理功用。

三、國家審計的治理功用

從波蘭尼嵌入理論分析中得知，市場經濟的發展深刻地改變了社會，甚至脫嵌于社會。真正的市場社會需要國家在治理市場方面扮演積極角色，尤其當社會各個領域都興起自發的自我保護運動時，國家更應該調節和規范市場經濟的發展。
為了緩解日益突出的社會矛盾，中國已經開始花更大的力氣來兼顧社會公平。兼顧公平的具體做法就是用去商品化的方式將經濟關系重新嵌入社會關系之中。中國最近幾年通過再分配手段用國家的強制力打斷市場的鏈條，把全體人民重新鏈接起來。國家采取的具體途徑是通過實施一系列社會政策，旨在縮小不平等和降低不安全。國家審計作為國家治理的重要組成部分，其治理功能就在于發揮著對權力的監督和制約。國家審計作為內生的監督控制系統，能有效監督國家在縮小不平等和降低不安全方面的政策措施的貫徹執行。

（一）國家審計在縮小不平等和降低不安全上的作用和途徑

縮小不平等主要來自于地區之間的差距和城鄉之間的差距縮小。國家在縮小不平等的措施上主要通過中央財政轉移支付資金和中央財政專項資金，用于支持經濟不發達地區和提高農村居民收入。降低不安全主要通過提供最低生活保障、醫療保險、養老保險、工傷保險、失業保險以及提供保障房、廉租房等措施來實現。此外，對于突發的自然災害和公共事件，甚至涉及經濟和國家安全事件，國家也需要進行有效治理。
國家審計在縮小不平等和降低不安全方面的治理作用可分為基本作用和衍生作用?；咀饔帽憩F為它是國家安全穩定治理中具有獨特優勢的利益保障機制。國家審計對國家安全穩定治理活動中存在的問題進行預防、預警、控制和修復，以達到國家安全穩定治理的目的，從而縮小不平等、降低不安全和維護國家的利益。
國家審計的基本作用可以衍生為預防作用、預警作用、控制作用和修復作用。預防作用主要體現在國家審計機關依法對縮小不平等和降低不安全活動進行審計，從而對存在的威脅產生事前的震懾作用，預防危害國家安全治理行為的發生。預警作用體現在國家審計機關通過審計有關部門在縮小不平等和降低不安全活動方面的政策和相關指標，對審計過程中存在的潛在威脅進行預警?？刂谱饔皿w現在國家審計通過審計，發現并及時消除在縮小不平等和降低不安全活動中的潛在威脅。如政策措施是否得到有效執行，特別是中央轉移支付資金和專項資金是否?？顚Ｓ?；地方政府是否嚴格執行中央政府在這些方面的政策措施、切實履行出資義務、保障居民的基本生活質量；是否存在有關組織、機構或個人以任何形式進行擠占、挪用甚至騙取資金等。修復作用體現在國家審計通過審計發現國家安全治理政策和活動的缺陷和威脅后，提出一些合理的、可行的和有針對性的審計建議，從而對存在的缺陷和威脅進行修復。
國家審計在維護國家安全治理中有效發揮預防、預警、控制和修復作用，必須依賴于一定的路徑，此種路徑是聯系國家經濟安全與國家審計工作的橋梁和紐帶。這條路徑需要根據國家安全治理的要求來調整審計目標和審計內容等。
在縮小不平等方面，大規模的中央財政轉移支付有助于緩解各地區間財政收支的不平衡，縮小地區間收入差距?？s小城鄉差距主要在于對農村居民實行多予少取的政策。多予主要通過擴大中央財政用于三農資金的規模，增加對農村的投資支持力度。少取則體現在減輕農村居民的負擔。但是，這些政策措施是否能得到有效執行，特別是中央轉移支付資金和專項資金是否?？顚Ｓ?，是否存在有關組織、機構或個人以某種形式進行擠占、挪用甚至騙取資金都值得深入研究。因此，國家審計的目標和內容主要是對中央轉移支持資金和專項資金的使用進行監督，發揮預防、預警、控制和修復作用，保障國家治理措施得到一貫執行。在降低不平等方面，國家為城市居民和農村人口提供最低生活保障，主要以地方政府為主，實行屬地管理，中央財政對困難地區給予適當補助。對于醫療保險、養老保險則以個人、集體和政府三方共同籌資的原則，其中工傷保險和失業保險以個人和集體承擔為主，而保障房和廉租房建設則以地方政府籌集資金和中央財政補助資金相結合為主。但這些財政資金是否得到嚴格執行和落實，同樣需要國家審計部門進行監督。對于經濟和國家安全，國家審計也一直在關注財政金融、能源及戰略資源、國家信息、地方政府性債務等方面的運行情況。

（二）國家審計在縮小不平等和降低不安全方面的經驗證據

國家審計作為國家治理的重要組成部分，一直履行著在縮小不平等和降低不安全方面的治理職責。下面本文僅以審計署披露的審計結果公告和每年審計署向全國人大常委會提交的各年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告來具體分析。

１．審計結果公告

自從２００３年審計署實施審計結果公告制度以來，審計結果公告數量呈現遞增趨勢，從２００３年僅發布１個結果公告，到２０１３年發布３０個結果公告。我們統計了從２００３—２０１３年審計署發布的結果公告，將其按類型分為縮小不平等和降低不安全兩個方面。從表１可以看出，審計署致力于縮小不平等所進行審計監督項目共發布１３個公告，主要集中在支農資金、教育經費、農村基礎設施資金審計上；在降低不安全方面所進行的審計監督項目共發布２４個公告，主要集中于重大自然災害和保障房建設方面。
本文通過逐一解讀審計結果公告發現，目前審計署針對縮小不平等和降低不安全方面主要實施的是專項審計和跟蹤審計。通過審計公告的內容我們還發現，審計監督能有效地發揮國家治理的作用。在支農資金、教育經費、農村基礎設施資金和保障房建設審計上，審計監督人員能夠掌握相關資金使用效果，包括取得的積極作用和尚存在的問題，并針對這些問題，提出審計建議。審計監督有利于保證國家相關政策得以有效執行，能糾正實施過程中存在的問題，并對違法違規人員進行處理。在重大自然災害審計方面，審計監督能及時掌握救災資金的管理使用情況，對加強救災資金的管理監督、維護災區的社會穩定、保障災區群眾利益發揮了積極作用。
２．審計工作報告

如果說審計結果公告只是審計署將代表性的審計項目予以披露的話，那么審計署每年向全國人大常委會提交的中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告則更能全面系統地反映審計署在縮小不平等和降低不安全方面所發揮的國家治理作用。
從下頁表２可以看出，２００３—２０１２年，審計署在縮小不平等方面所實施的審計項目主要針對財政轉移支付資金、基礎教育經費、支農資金；在降低不安全方面，不同年度所實施項目不同，但基本覆蓋了最低生活保障、醫療保險、養老保險、失業保險、保障房、廉租房建設以及突發重大自然災害事件審計。

結合審計公告結果和審計工作報告的內容，本文將審計署在縮小不平等和降低不安全方面實施項目的審計結果進行匯總，如下頁表３所示。

從表３可知，在社會轉型過程中，國家審計在縮小不平等和降低不安全中發揮了積極的作用，從２００３—２０１２年的數據來看，國家審計在縮小不平等的審計項目中，發現的主要問題共８４個，查處問題資金９８６３． ６９億元；在降低不安全方面，國家審計共發現主要問題１５７個，查處問題資金４５１７． ３１億元。
因此，國家審計監督能發揮國家治理的功用，達到預防、預警、控制和修復目的，從而有效保障國家在縮小不平等和降低不安全方面的相關治理政策得到落實，同時通過審計鑒證，能合理評價資金使用的效果和存在的問題，并通過審計結果公告和向決策系統報告的形式監督被審計對象整改，進而推動被審計對象的制度建設，最終實現保障國家安全穩定的治理目標。

四、完善措施與對策

在市場化改革的導向下，中國社會已從傳統的倫理社會轉型為市場社會，尤其在改革進入深水區的背景下，市場經濟發展引發的社會問題開始激化，群體事件不斷爆發，這就誘發了力圖抵制經濟“脫嵌”的保護性反向運動，導致了社會的不穩定。因此，國家用去商品化的方式將經濟關系重新嵌入社會關系之中，但這些政策措施能否在縮小不平等和降低不安全方面發揮效用，就需要國家審計更有效地發揮其治理功用。由于國家審計資源的有限性，為了充分發揮國家審計在社會轉型中國家安全治理作用，因此本文建議從以下方面進一步改進和完善國家審計。

（一）轉變審計觀念，突出維護國家安全治理的審計目標

隨著中國社會轉型為市場社會，國家治理目標發生了變化，國家審計目標也應發生變化，從傳統的以查錯糾弊為主要目標的財政財務收支審計，逐漸向關注國家安全穩定治理中公共資源配置使用的真實性、合法性和效益型為主的績效審計轉變；從以財經法紀為標準，單純揭露和查處違法違規問題，逐步向關注和揭示國家安全治理制度方面的問題、促進完善制度轉變?，F階段，國家審計在縮小不平等和降低不安全方面還主要停留在查錯糾弊、揭露和查處違法違規問題等上面。今后，國家審計應以維護國家安全治理為審計目標。審計機關應關注國家安全治理中公共資源配置使用的真實性、合法性和效益性以及關注國家安全治理制度措施的有效性和合理性等，同時還應該對相關部門負責人實施經濟責任審計，加強問責責任，以便發揮國家審計在國家安全治理中利益保障方面的獨特優勢。

（二）深化國家審計對象，擴大對民生和維護國家安全領域的審計力度

隨著社會轉型所引發的社會矛盾的激發和群體事件的增多，國家審計應以維護國家安全治理為審計目標，進一步關注民生和維護國家安全，更多實施涉及縮小不平等和降低不安全政策措施的審計項目。從上文可以看出，目前國家審計機關對縮小不平等和降低不安全項目審計時，很多時候主要關注資金的使用情況。由于中央財政轉移支付資金規模日益龐大，因此國家審計應加大對資金的審計力度，但在審計中，除了關注資金的使用情況，還應關注執行縮小不平等和降低不安全部門的內部控制和社會影響等，如關注相關執行部門內部控制設計的合理性和執行的有效性，適當披露相關部門內部控制存在的重大缺陷。同時，國家審計機關應通過深化國家審計對象，大力推行制度合理性審計、政策執行效果審計，揭示在縮小不平等和降低不安全措施運行中的重大問題，促進國家宏觀調控和重大方針政策的貫徹實施；揭示關系人民群眾切身利益的問題，促進改善民生、建設和諧社會等。

（三）加強對縮小不平等和降低不安全審計建議落實的后續審計并公告

目前國家審計機關針對縮小不平等和降低不安全主要實施跟蹤審計，也就是國家審計機關在選擇合適時機介入審計項目的過程中，發現并指出國家安全治理中存在的問題，且提出有針對性的建議，同時把發現的問題進行公告。但是我們發現國家審計機關對于政策建議的落實情況并沒有進行公告。實際上，建議的落實和執行情況的披露更能保證國家審計有效合理地發揮縮小不平等和降低不安全的作用，從而優化中央財政轉移支付和專項資金安排。因此，國家審計機關應有重點地實施對審計建議落實情況的后續審計，并公布后續審計的結果。為確保審計建議的落實，審計機關可以把審計建議落實情況作為相關部門下次審計的重點，同時也可以建議把審計落實情況作為相關部門負責人的業績考核指標，這樣可更好地發揮國家審計的控制、修復的治理功用。

參考文獻：