近十年來,廈門大學公共事務學院與加拿大西安大略大學社會科學學院建立了密切的學術交流與合作關系,合作雙方進行學者互訪和學生互換,并就共同關注的學術主題展開合作研究與研討活動,其中包括一項關于中加地方公共服務中公民參與的比較研究項目.這項研究的內容及任務是: \\( 1\\) 研究中國和加拿大地方性參與的實踐及案例; \\( 2\\) 將這些實踐及案例置于現有的公民參與學術文獻背景中; \\( 3\\) 項目研究采用比較的視角; \\( 4\\) 為年輕學者提供機會,參與各專題的研究及論文寫作.項目研究的主旨在于通過中國與加拿大的城市若干公共服務領域的案例研究及比較分析,了解兩國地方公共服務中的公民參與的現狀及其異同.本文概括及評述該項目研究的內容及成果,從中可以窺見中加兩國地方公共服務中公民參與的某些顯著的相似和不同之處.
一、不同的政府體制背景
中加地方公共服務中的公民參與情況與兩國的不同背景尤其是政府體制密切相關,這是比較研究首先必須說明的問題.加方項目負責人安德魯·?？祟D\\( Andrew Sancton\\) 教授在"中國和加拿大地方性公民參與概述"的專題中對此做了說明.他解釋"公民參與"及"地方治理"在兩個國家里的不同含義,討論兩國不同的政府體制結構,為后面各專題的研究提供背景知識.
在?？祟D看來,中國是由共產黨領導的國家,憲法中規定了黨在國家中的核心地位.盡管中國有各種形式的非制度性參與,但不允許人們采取集體行動來動搖中國共產黨的領導地位.而加拿大奉行的是西方自由民主,雖然沒有明確對公民參與政治活動加以限制,但蓄謀以暴力推翻現有法律秩序顯然是非法的,參與旨在鼓勵仇恨某一種族、民族或宗教群體的政治活動也是非法的.另外,與美國不同的是,加拿大限制富人和企業花自己的錢去影響選舉結果.中加兩國在選舉的重要性以及政策實施和參與的相關性方面持有不同觀點.中國的戶籍制度和社會團體登記制度,導致了兩國公民參與的某些明顯差異.
對于公民參與的內涵和范圍,兩國學者的理解有所不同.中國學者把選舉當作公民參與的一個重要機制或途徑.胡榮的"社會資本與中國農村居民的地域性自主參與"專題研究涉及的正是中國村委會選舉問題,他對中國鄉村選舉中公民參與的相關研究主要集中于投票和參與選舉的過程.他認為,當地社會網絡的參與是當地選舉過程參與的重要決定因素,目前這項特殊的改革仍然沒有擴展到城市地區.而加拿大作者在本項目研究中較少提及選舉,他們把公民參與看作是某種超越投票的行為.這在某種程度上是由于在加拿大關于地方投票的研究比較有限,或者加拿大的學者更加傾向于將地方選舉與地方參與視為不同的研究主題,這種傾向可以在后述的格雷厄姆有關加拿大地方參與的一般論述中看到.她對加拿大地方上的選任官員提出質疑---這些官員以為他們獲得選舉勝利,所以即使是在兩次選舉之間,沒有嚴格的機制來保證市民的聲音能被傾聽的情況下,他們做出的地方性決策還是具有合法性的.實際上,在加拿大各地,投票人數常常少于40%,低得可憐的投票率嚴重削弱了選舉的合法化功能.例如,布魯內特-杰利在他的專題研究中說到,在溫哥華的地方選舉中,1999 年只有 37%的選民投票,2002 年為 50%,而在 2005-2008 年重新下降到 30%左右,2011 年為 35%.
?？祟D進而對中加兩國的政府結構加以比較.他認為,中國和加拿大都是幅員遼闊的國家,中國與加拿大一樣,存在著較大程度的地方分權---皮埃爾·蘭德里\\( Pierre Landry\\) 甚至聲稱中國"是世界上地方分權程度最高的國家之一".
加拿大是聯邦制國家,由 10 個省所組成.此外,目前在北方至少仍有三個地區處于聯邦\\( 國家\\) 政府的正式管轄之下.各省在"市政府體制"方面均有獨特的憲法責任,這意味著加拿大有 10 種截然不同、互不相關的地方決策體系.
除了魁北克省的部分地區和不列顛哥倫比亞省,加拿大是沒有地方性政黨的,市議會的參選議員們普遍奉行無黨派的市政府.與大多數國家相比,加拿大的市政當局從功能上來說是相當薄弱的.例如,他們不控制公共教育,主要關心的是提供城市公共基礎設施和管理人工建筑環境.市長雖然由直選產生,但其擁有的正式權威一般比較弱.在市議會里,市長只有一票,他們被看作是象征性的領袖.每個市政當局都有自己的工作人員.關于市政官僚結構,在加拿大沒有全國性的統一規定,各省也只做了很少的規定.加拿大市政當局的財政來源幾乎完全依賴于契稅及用者付費產生的收入.
中國是單一制國家.中國大陸的地域劃分為 5 個自治區,22 個省和 4 個中央直接管轄的、相當于省一級的直轄市\\( 北京、重慶、上海和天津\\) .中國各省不具有加拿大各省所擁有的獨立的地方立法權或政治權力,地方政府的最終控制權掌握在中央政府的手里.但無論如何,省恐怕是中國最重要的行政區域了,了解各省顯然是了解中國的重要方式.省之下又劃分為地級市和縣.有些縣整個被劃為市\\( "縣級市"\\) ,由許多鄉、鎮以及數百個村組成; 市與縣管轄下的偏僻農村分開,形成另一個縣級政權,而一些市和縣則被合并起來打造成"副省級城市"\\( 一共有 15 個"副省級城市"\\) .作為一個行政單位,市明顯地更關注城市發展問題,這一點與加拿大的城市政府非常相似.
市進一步劃分為區和街道\\( 街道辦事處\\) ,街道又劃分成小的居委會.縣主要劃分為非城市化的鄉和鎮,鄉鎮是黨和政府組織在農村地區的基本單位.鄉鎮的下面是村,每個村都設村委會\\( 是自治組織,而不是中國地方政府的正式組成部分\\) .1988 年以來,村委會成員一直是由公開、競爭的選舉產生,這早已引起了對中國政治變革有興趣的學者們的高度關注.有學者全面列舉了中國各級政府的相應職責\\( 這與加拿大各級政府的職責不太容易對應\\) ,并認為中央政府和省級政府關注"政策、標準和監督",而市政府\\( 各級市\\) 更注重直接提供服務.
另外,政府間的沖突和相互責難在加拿大是非常普遍存在的問題,而由于中國的整個政府體系由于黨的領導而連結在一起,這種問題似乎相對較少發生.
二、兩國地方公民參與的演進
在關于地方性公民參與的一般評述中,凱瑟琳·格雷厄姆\\( Katherine A.H. Graham\\) 與陳芳分別回顧和評述了本國地方公民參與發展的歷程、現狀與趨勢及其特征.這兩個專題研究的視角與方法有所不同,前者較為微觀細致,后者較為宏觀粗線條.
凱瑟琳·格雷厄姆在"參與悖論: 加拿大地方政府與公民參與發展"的專題研究中表明: "共享政府"\\( shared government\\) 正在成為"加拿大城市政府公民參與的新范式".格雷厄姆認為,20 世紀 90 年代,在加拿大,日益復雜的衛星選區開始出現,政府減負導致的地方經濟和社會健康的斗爭也不斷涌起,作為這些現象的合理延伸,一個加拿大公民參與市政工作的新范式已嶄露頭角.這一范式建立在合作模式的基礎之上,涉及地方政府,私營部門和當地志愿組織,以及推動地方公共議程向前發展的積極公民.這個過程涉及到很多地方組織,市政府只是其中的一個,一個已經被設定好的角色,其他部門和其他政府也有他們各自所要扮演的角色.這種新范式被菲利普\\( Susan D.Phillips\\) 等人稱為"共享政府"[4]\\( 又稱"社區建設議程"\\) ,這是關于加拿大地方治理公民參與新階段的一種表述,體現的理念正是面對加拿大地方政府與其所服務的公民間關系正變得日益復雜與多樣化,市政府不應在獲取地方公共物品的決策與提供上具有壟斷地位.市政府的觀念發生了從"居民"到"公民"的轉變---前者消費地方服務,后者則同時具有參與的權利和義務.在公私伙伴關系\\( Public-Private Partnership,PPPs 或 P3s\\) 基礎上,出現了一些有關可替代性服務供給方式.
"共享政府"或"社區建設議程"階段的主要特點是社區居民參與一體化服務的供給以及公民、當地志愿組織、政府間的合作規劃---由當地政府主導但也不排除其他層級的政府參與社區事宜的可能性.
為了更確切地解釋"共享政府"這一概念,格雷厄姆列舉了許多加拿大的實例.例如,渥太華市的婦女創議會\\( The City for All Women Initiative ,CAWI\\) 將自身定位為"婦女與多元社區、組織、學界和渥太華市的伙伴關系",積極參與城市議會關于預算的規劃.公民參與是通過市政當局及其他途徑完成.例如,在多倫多市,市政當局當前形勢分析的發展是通過"多倫多之音"創議完成的.
陳芳的"地方治理中公民參與的發展與中國特色"專題更多地使用中國日常的政治話語,是一個比較宏觀的敘事,這與厄本涅克\\( Tom Urbaniak\\) 在"抗爭抑或促進: 加拿大經濟落后地區的社會政策、城市政府與市民社會"專題的方法呈明顯對比.美國學者約翰·克萊頓·托馬斯\\( John Clay-ton Thomas\\) 在《公共決策中的公民參與》一書中將公民參與公共政策過程的發展劃分為傳統公民參與和新公民參與兩個階段---前者將公民參與限定在政策制定或決策上,而后者則更強調對政策執行的參與,而且擴展了參與對象的范圍,參與過程包括了低收入階層的公民及相關公民組織.
陳芳等人也曾經借用托馬斯的這個劃分方法,系統分析改革開放以來中國地方治理中公民參與的這兩個階段\\( 傳統公民參與和新公民參與\\) 的公民參與主體、參與領域的區別.
在本專題的研究中,陳芳沿用這個劃分方法來描述中國地方治理中公民參與的歷程.在她看來,中國黨和政府鼓勵公民參與,但個人的參與行為更多地通過官方渠道; 而且近年地方治理的公民參與最為活躍的領域之一是對公共服務供給的評價.格雷厄姆在有關加拿大地方治理中公民參與的論述中對于這種形式的參與也有所涉及,并且在她的分類中將其稱為"需求參與"\\( engagement by necessity\\) .
本項目的中國案例研究并未過多論及這方面內容,沒有明確關注地方政府在項目評估方面努力的案例.需要指出的是,陳芳所論述的是中國一般性的地方參與,而我們項目研究中也只有五個中國案例的分析.她的討論中涵括電子參與的相關內容\\( 這個話題在余章寶關于環境治理的案例中有所涉及\\) .
透過兩位作者的評述,我們可以看到兩國地方治理中公民參與的不同特征.在格雷厄姆看來,加拿大地方政府中的公民參與實踐隨著加拿大地方政府與所服務的公民之間日益復雜、多樣化的關系的變化而轉變; 市政府對服務對象的認知已經從"居民"轉變為"公民"---前者單純消費地方服務,后者則同時具有參與的權利和義務.參考菲利普的說法,格雷厄姆還認為當前加拿大公民參與的主要特點是社區居民參與服務供給、參與當地政府主導的公民、當地志愿組織、政府三者之間的合作規劃以及國際政府組織對社區事務的參與.陳芳則從中國社會發展所處的特殊歷史時期對地方政府職能的復雜要求出發,認為動員參與、有序參與、基層民主自治及重視信訪等都是地方公民參與發展呈現出的中國特色,而這些特點正是由于地方政府既要發揮領導經濟建設的職能,又要履行維持社會穩定并積極扶持社會力量以促進公民參與公共事務的管理的職能所致.
三、城市貧困治理中的公民參與
中加地方公共服務中公民參與比較的研究重心是對中國和加拿大的城市公共服務若干典型領域的公民參與進行案例研究及比較分析,這些領域包括城市貧困治理、環境治理、保障性住房\\( 公共住房\\) 、城市新移民及其子女教育等.
伊曼紐爾·布魯內特-杰利\\( Emmanuel Brunet-Jailly\\) 和丁煜的案例研究涉及城市貧困治理中的公民參與及其困境.布魯內特-杰利以溫哥華市中心東區\\( Downtown Eastside,DTES\\) 為研究個案,討論在這樣一個有著悠久而激進的公民參與歷史和多層級政府決策體系的社區,城市貧民和新移民在何種程度上能夠參與到社區治理中.他梳理了四任市長的施政綱領和相關政策,介紹溫哥華公民參與的背景,研究的重點是 DTES 地區.這是在繁華的溫哥華市中心的一個"城中村",聚居了貧困的原住民和新移民.溫哥華市政府、一些來自于中產階級和企業集團的社團并沒有忽視DTES 的存在,也沒有對 DTES 城市貧民的生存狀況熟視無睹,甚至還有一些溫哥華人認為 DTES惡劣的生活環境是溫哥華的恥辱.但時至今日,DTES 依然充斥著吸毒、犯罪、無家可歸者等社會和經濟邊緣群體,即使在備受矚目的"溫哥華協議"\\( The Vancouver Agreement\\) 這一具有綜合治理意義的機制發揮作用后,非營利性組織在此框架下為 DTES 地區的城市貧民提供了大量的社會服務,但城市貧民依然只是被動地接受這些自上而下的服務,并未能夠在此框架下獲得更多、更好的參與治理的條件.
布魯內特-杰利論述了溫哥華市豐富多樣的參與機制,主要包括: \\( 1\\) 選舉投票.布魯內特-杰利認為,在溫哥華不同時期不同的選舉結果會導致不同種類的政策結果,因而在他看來,市政選舉中的投票是一種頗具影響力的參與方式.\\( 2\\) 社區\\( 鄰里\\) 協會的游說作用.他論述了社區協會的游說作用,并認為其中最具代表意義的是溫哥華市中心東區\\( DTES\\) 案例.\\( 3\\) 商業協會.他指出商業協會,特別是溫哥華貿易委員會,是影響他所關注的政策結果的重要因素.\\( 4\\) 社區綜合服務團隊.他援引當地市政府的一個機構---社區綜合服務團隊,該機構主要關注引起并促進公民參與,尤其是來自于貧民的參與.\\( 5\\) 倡導聯盟.
溫哥華預防犯罪和藥物治療聯盟\\( the VancouverCoalition for Crime Prevention and Drug Treatment\\) 作為一個倡導聯盟的團隊,在制定著名的溫哥華"四大支柱"戰略過程中起到至關重要的作用,該戰略旨在減少藥物濫用.\\( 6\\) 原住民.原住民作為一個社區,其作用也應受到關注,主要是因為他們長期受到布魯內特-杰利所描述的各種病癥的嚴重影響.\\( 7\\) 非營利組織.他提及大量的非營利組織,這些組織不僅為不同客戶提供多種形式的服務,并且在各級政府中充當增加資金的倡導者.
布魯內特-杰利的研究試圖說明,盡管市政府雄心勃勃地致力于構建參與式治理機制,但城市貧民和新移民參與治理的程度依然有限.人們一般認為溫哥華是一個具有開放性和包容性的城市,并已成功地賦予公民參與政策決策的權力.但 DTES 的事實表明,參與有程度不同之分,甚至有的參與也不乏象征性之嫌.具體而言,雖然從機制設計上為城市貧民參與治理提供了可能性,亦有證據表明他們的聲音能夠被社會聽見,但基層社區的參與能力和參與水平仍需要加強,離真正意義上的社區治理\\( community governance\\) 還存在差距.
作為比較研究,丁煜在福建省廈門市精心地選擇了一個中心城區的街道\\( ZH 街道\\) 作為案例.
ZH 街道位于老市區,貧困人口主要由下崗失業人員、沒有養老金收入的老年人、長期患病或殘障人士等構成.廈門的 ZH 街道與溫哥華的 DTES 雖同為老城區,但 ZH 街道是廈門市著名的商業中心,整體貧困狀況并不嚴重.如果說 DTES 屬于"連片貧困區"話,那么 ZH 街道則屬于"插花式貧困",即城市貧困人口的居住并未表現出地理上的聚集.之所以選擇 ZH 這樣的街道而不是某一個"城中村"社區,主要是考慮到中國城市反貧困治理的主要對象仍是具有當地戶籍的貧困群體,低保人士才是中國城市貧困人口的典型代表.
就研究內容而言,布魯內特-杰利重在研究城市貧民的參與,包括在城市治理和公共政策決策中的參與機會、參與方式和參與水平; 丁煜的研究則集中在貧困人口在城市反貧困治理中的社區參與.丁煜考察了中國黨和政府的基層組織、街道辦事處的居民委員會與轄區內要求獲得生活津貼的貧困人口之間的相互關系.從某種意義上說,居民委員會本身就是地方參與的一種形式,其成員也許并不像布魯內特-杰利所描述的各種非營利組織的志愿者,事實上他們可以稱為國家行政管理體系內的高效志愿者.但丁煜的研究結果表明,貧困人口\\( 補貼的接受者\\) 參與政策過程的機會并不多.
這兩個研究內容的差異主要源于國情的不同: 加拿大具有豐富的政黨政治和選舉文化,而中國條塊兼具的街道管理體制和"家長式"的居委會幫扶模式也別具一格.事實上,體現各具特色的城市貧困治理模式,正是兩位作者比較研究的魅力所在.更有意思的是研究結論.兩篇論文的主要結論是: 無論是溫哥華還是廈門,似乎都陷入了城市貧困治理的困境,尤其是作為治理的對象---貧困人口如何參與到社區治理和公共政策的決策之中,兩個城市都尚未找到最優的解決之道.
首先,兩位作者都認為,在地方政府的公共政策決策中應更多地體現城市貧困人口的聲音.在溫哥華,城市貧民在治理參與中雖不及中產階級和商業集團,但左翼政黨已成為他們的代言人,并通過執政成功地為 DTES 引入了諸多社會服務和福利項目.在廈門,雖然貧困人口并未直接參與到政策決策過程,但以提升人民福祉為己任的地方黨委和政府,有反思、糾錯和完善公共政策的能力,公共政策優先次序的調整與低保制度價值取向的轉變就是一個很好的例證,反映出黨委和政府對民意的積極回應.在廈門,貧困人口自然地認為政府尤其是基層政府應該代表自己的利益,因而更加依賴政府,也更加順應政府.在溫哥華,城市貧民則更多地"要求"政府,如果政府不能為他們代言,他們的應對策略不是"懇求"而是通過政治選舉改變政府.這樣的不同,并非意味著溫哥華城市貧民的民主權利更大或更有效.事實上,從布魯內特-杰利的研究中也可以發現,政黨輪替更多的是政治力量之間的明爭暗斗\\( much infighting\\) ,給予城市貧民更多福利成為換取選票的"禮物",這些帶有"施舍"意義的恩惠并未能提高城市貧民的參與水平.
其次,兩位作者都認為,雖然"倍受重視",但城市貧困人口都仍處于弱勢地位.相對于溫哥華的城市貧民而言,廈門的貧困人口更多地表現為經濟弱勢地位,因而所關注的公共政策焦點是經濟福利; 而溫哥華的城市貧民更多地關注經濟福利之外的社會權力,有著更高的政治訴求,希望以實際行動介入到基層社區治理和公共政策決策之中.不過,令人遺憾的是,無論是溫哥華還是廈門,城市貧困人口的社會經濟地位都沒有太多樂觀的根本性改變,廈門的貧困人口依然滯留在社會經濟底層,缺乏向上流動的能力甚至動力; 溫哥華的城市貧民依然只能有限地參與到社區治理,自己的命運掌握在更有話語權的主流社會群體中.這樣的結果,顯然不是這兩個城市的政府希望看到的,因為無論是溫哥華市政府還是廈門市政府,主觀上都有改善城市貧困人口劣勢地位的努力,也很用心地構建城市貧困人口的參與機制.之所以如此,最主要的原因在于兩個城市的政府或多或少都存在消極地提供服務,而并未積極致力于改善城市貧困人口的能力不足和權力不足問題.
四、環境治理中的公民參與
卡羅·艾格克斯\\( Carol Agocs\\) 、凱特·格雷漢姆\\( Kate Graham\\) 和余章寶分別對加拿大安大略省倫敦市與中國廈門市的地方環境治理案例進行研究.卡羅·艾格克斯和凱特·格雷漢姆描述了安大略省倫敦市的當地居民在城市發展過程中為保護環境脆弱地區所采取的相關行動.斯托尼克雷克之友\\( the Friends of Stoney Creek\\) 作為一個環保團體,致力于保護各種水域和林地,是本地網絡的一部分.網絡作為此類組織的典型存在形式,在加拿大地方政治中至關重要.斯托尼克雷克之友最有趣的特征之一是它與當地的水土保護管理局\\( local conservation authority\\) 保持十分密切的聯系,該機構主要負責管理當地河流流域的使用.卡羅·艾格克斯和凱特·格雷漢姆的研究表明:
公民團體并不總是將政府機構視作其對手---有時他們將政府作為敵對方,有時他們甚至接受來自于政府機構的資金.但是,當這些團體意在積極應對某些既得利益\\( 尤其是產業發展方面\\) 時,可能會產生相關的問題.如果他們更加積極地參與政治,往往會失去政府的支持; 如果他們抵制政治參與,又會被積極分子視為屈從于政府,僅僅作為政府官方政策實施的代理人而存在.這是地方組織參與政治的一個經典困境.
在有關中國的環境問題和"新社會階層"的出現兩個重要問題的討論之后,余章寶描述了"網民"如何阻止在廈門引入 PX 化工項目的全過程.它有力地說明公民參與對地方政府的政策制定有時能夠產生實質性的影響.在溫哥華,創建一個"倡導聯盟",但它完全是非正式和無組織的,需要積極分子通過互聯網進行匿名倡議,否則的話將會受到當地政府的干預.然而,廈門引入 PX 化工項目案例中的公民政治參與在許多方面更為西方國家所熟悉,尤其是學術專家與公民聽證會在公民參與中所發揮的重要作用方面.甚至政府從既定立場中謹慎撤退這一現象也是西方地方政治觀察者所常見的.
余章寶借用中國日常的政治話語,將廈門市民參與地方環境治理的途徑區分為"正常渠道"和"非正常渠道".所謂"正常渠道"和"非正常渠道"的區別主要在于這種參與環境治理的途徑有沒有獲得官方的認可."正常渠道"主要是指制度化的參與渠道,包括各級人民代表大會和政治協商會議以及政府對民眾意見的收集渠道\\( 如聽證會、市長熱線、信箱、電郵、投訴和舉報電話、信箱以及信訪等\\) ; 所謂"非正常渠道"是指沒有獲得官方認可的非制度化參與渠道\\( 包括市民的網絡民意和街頭民意等\\) .余章寶的研究試圖表明,這兩種參與渠道之間存在著替代性關系,"非正常渠道"是"正常渠道"功能缺失的替代物,當民意與政府決策發生分歧時,民眾首先會在現有制度框架內,通過"正常渠道"來解決分歧.如果正常渠道功能良好,政府能及時回應民意,居民的環保要求和經濟發展就會在一個新的利益權衡點上發生均衡.當正常渠道被當地政府過度控制,無法發揮政府與民間之間的溝通功能時,公眾可能就要尋求"非正常的渠道".
卡羅·艾格克斯和凱特·格雷漢姆參照余章寶的"正常渠道"和"非正常渠道"的概念框架,對加拿大倫敦市的環保團體參與環境治理這兩種方式的有效性進行考察.盡管加拿大被視為一個民主治理體系的國家,地方政府在環境治理方面為本地市民提供了一系列公民參與的制度化渠道.
然而,作者的研究表明,當地環保組織利用官方現有的制度化的"正常渠道"時,它們所能發揮的作用僅限于提高政府決策合法性的外觀,也就是協助政府執行已經制定好的政策和服務,成為政府機構的一種延伸.換言之,倫敦地方政府的環境治理的那種制度化的公共參與,僅僅屬于一種技術性與行政性的參與,它既不是政策議程設定前的參與,也不是民主決策的參與.
余章寶所說的"非正常渠道",即當地環保組織所采取的抗爭行動,如示威游行、媒體海報宣傳以及向市議員、政府官員和開發商施壓等,這些非制度化的參與渠道有可能影響政府的決策.這種非制度化的參與才是一種政治性和決策性的參與.相反,制度化的"正常渠道",盡管被人們理解為環境治理的公民參與,然而,它的政治參與有效性是值得商榷的.正是從這個意義上,卡羅·艾格克斯和凱特·格雷漢姆強調: 倫敦市地方政府在公眾有效參與政治活動方面是無效的.盡管卡羅·艾格克斯和凱特·格雷漢姆使用了"正常渠道"和"非正常渠道"的概念框架,但由于中加兩國的國家治理體系不同,他們與余章寶各自所研究的側重點以及得出的結論也就不同.卡羅·艾格克斯和凱特·格雷漢姆還進一步將公民參與區分為形式性的"技術與行政性參與"和實質性的"政治性參與"兩種形式,并分別納入制度化"正常渠道"和非制度化"非正常渠道"的框架之中,拓展了"正常渠道"和"非正常渠道"概念框架的內涵.
五、保障性住房供給中的公民參與
湯姆·厄本涅克\\( Tom Urbaniak\\) 和孟華的案例研究涉及保障性住房\\( 公共住房或社會住房\\) 領域.雖然這兩位研究者采用不同研究方法---一位采用個案研究,另一位在問卷的基礎上進行定量分析,但是,兩個專題研究的關注點都在于公民參與對于解決貧困人口住房問題中的作用.在中國與加拿大的不同背景下,公眾都能夠通過特定的方式不同程度地參與到貧困人口住房問題的解決中去.但是,通過這兩位研究者有關住房問題的研究成果不難看出,這種公民參與在程度與方式上都有著非常明顯的區別.
在加拿大的案例中,卡普頓地區市政當局曾試圖借助于憲法條文向新斯科舍省政府提起訴訟,從而為解決經濟與社會發展問題尋找思路,包括解決城市貧困人口的住房問題.但是,這一嘗試失敗了.貧困人口住房問題最終是借助于當地發達的社會資本的運作來解決的.大學教授與學生、住房修復領域的非營利性組織等在貧困人口住房問題上都發揮著重大而且直接的作用.這些社會力量直接參與到破舊住房的修復中去,督促政府獲得舊房的所有權,設計和實施修復工作,然后將修復好的房屋租給窮人或者讓窮人有機會先租后買.公眾的這種參與不但是直接的,而且深入到了住房修復的各個環節中去,成為住房修復工作的主導力量.顯然,這一案例與加拿大土地和房屋的私有權是有著明顯的關系的.在土地和住房私有的前提下,城區內大量棄置的私人舊房成為解決貧困人口住房問題的一個重要渠道.解決這一問題的關鍵就是如何獲得這些遭到棄置的舊房并加以修復.在住房修復過程中,地方政府的預算約束,導致其不愿承擔更多的責任.這就為社會資本的動員,為公民參與到貧困人口住房問題解決的實踐提供了空間.
湯姆·厄本涅克為讀者提供了一種不同形式的案例研究,是本項目研究中唯一的參與觀察\\( participant-observer\\) 的案例.他首先指出加拿大城市政府在體制和財政方面的不足,特別是他生活于其中的布雷頓角地區,該地區屬于新斯科舍省的經濟欠發達地區.厄本涅克認為,即使是權威不足的城市\\( 即所謂的"弱城市",weak municipalities\\) ,在將人們聚集起來共同解決問題的過程中依然能夠起到催化劑的作用.在本案例中,該地區存在的問題是: 盡管有許多房屋由于人口下降而被遺棄,但仍有許多居民居住在令人不甚滿意的房屋里.如何將破舊的房屋改建為令人滿意的房屋? 這并不容易,解決方案也不全面.但是,厄本涅克指出通過志愿努力和熟練的嘗試去獲得來自其他政府機構和組織\\( 包括他本人任教的當地大學\\) 的有限資金能夠顯著改善狀況.這是一種不同的參與方式,試圖將當地政府的社區基礎\\( community base\\) 作為主要財富而非其他的財政或決策權威來解決問題.
在中國的案例中,由于實施土地國有政策,廉租房的建設或獲取、分配與管理等活動都是由政府主導的,公民參與的空間有限.廈門的調研數據就顯示,公民參與貧困人口住房政策過程的水平并不高.在參與能力方面,雖然公眾潛在的參與意愿與興趣不低,但是,對政策的認知水平較低,對政策并不太了解.在參與行動方面,公民參與更多地是通過低水平參與方式---即通過媒體等渠道了解、學習政策或者對政策進行討論等來進行的,而高水平的公民參與行動---公開表達政策意見和建議等則相當少.在參與渠道方面,公眾更傾向于采用非制度化的網絡渠道涉足廉租房政策問題.雖然房地產商通過招投標方式會參與到社會保障性住房的建設中去,廉租房的住戶也可以在住房使用中針對住房問題借助于媒體表達他們的不滿,或者采取不合作的方式來表達這種不滿,但是,真正對廉租房的建設與管理發揮著重要作用的一直都是地方政府,公民參與主要起到的是錦上添花的作用.
孟華針對廈門居民就其對公共住房和 PX 化工項目的參與興趣加以對比,結果表明廈門居民對公共住房問題明顯缺乏興趣,而對 PX 化工項目卻具有濃厚的興趣和強烈的參與意愿.如果人們對某一問題缺乏興趣,他們不太可能會參與其中.孟華認為中產階級居民一般對公共住房缺乏參與興趣,而對公共住房感興趣的低收入潛在受益人卻往往不具備相應的參與能力; 同時也缺乏相應的社會組織能夠代表這部分低收入者的主張與利益.重要的是,孟華關于公共住房公民參與的研究是基于統計資料和訪談,其主題是,在缺乏相關的社會團體的情況下,還能做些什么? 政府官員認為他們通過政府網站對政策方案的宣傳和在線應用的推進,他們對參與者是開放的.然而,政府就政策本身與市民進行協商的情況卻較少發生.
六、城市新移民及其子女教育中的公民參與
中加地方公共服務中的公民參與比較項目還對城市新移民及其子女教育中的公民參與問題進行研究.卡羅琳·安德魯\\( Caroline Andrew\\) 和讓·昆茲\\( Jean Kunz\\) 的研究是關于加拿大城市移民相關事務的公民參與問題.這兩個案例的研究都表明新移民具有較高的參與水平,但這種情況僅存在于部分地區,這些地區的各種政府機構與非營利組織精心培育城市新移民\\( 安德魯的案例\\)和學齡兒童\\( 昆茲的案例\\) 的政治參與.與其他方面相比,昆茲一直關注政府公共服務方面的公民參與,他在本案例研究的是教育方面的公民參與.對于中加兩國都需要注意的是,除非人們首先了解到政府服務具有包容性和文化差異的敏感性,并且對所有人都是公平的,否則他們不會努力學習成為參與式公民.
如艾格克斯和格雷漢姆一樣,安德魯也參考了余章寶研究中的制度化參與和非制度化參與的劃分方法,區分了不同類型的社會團體,主要包括協助移民的團體和致力于影響有關移民的相關政府政策的團體.他在有關渥太華市的相關案例中尋找到能夠代表每一種類型團體的生動案例.由于加拿大不同層級的政府通過不同的方式參與移民事務,安德魯在其專題研究中強調各層級政府間的關系維度,從而要求參與移民事務的社會團體應熟悉每一層級政府所承擔的責任,并在此基礎上采取相應的行動.
李學對廈門市外來務工人員子女的教育問題的相關研究也強調政府間協作的維度\\( intergov-ernmental dimension\\) .這主要是中央政府提供國內遷移的規制框架,并致力于制定國家教育標準的結果.但是,政策執行主要由較低層級的政府承擔,如李學研究的案例中的廈門市思明區.該案例對于不了解中國外來務工人員問題的人來說是十分有趣的.然而,回到本項目的研究目的,這個專題主要表明在政府外部積極參與相關的政策執行過程的人不多.值得注意的是,外來務工人員中還未出現能夠代表其利益的非正式組織的存在.與中產階級反對引入 PX 化工項目的案例不同,沒有人組織任何形式的網絡行動以致力于提高廈門大多數外來務工人員子女接受教育的機會.
昆茲、李學和安德魯的這三項研究表明,在該領域的中加公民參與有著幾個明顯的差異: 一是公民參與制度化程度的差異.在加拿大的治理體系中,國家正式構建了公民參與的制度空間,即加拿大地方政府為公民參與提供了合法的、穩定的參與框架,使公民參與到地方層面的公共服務與社會治理過程之中.而中國的公民參與的穩定的、制度化的參與框架尚不成熟,公民參與地方事務的能力也有待進一步提高.
二是責任體系方面的差異.基于對外來人口子女入學教育政策方面的比較分析,不難發現中加兩國之間公民參與的差異.中國傾向于將國家層面的公共服務提供責任轉移至地方基層政府,公民參與的訴求壓力,主要由地方基層政府承擔; 而加拿大政府則非常注重各級政府之間的責任分擔,注重各級政府之間協作體系的構建,從而強化了加拿大政府在解決移民子女教育問題的能力.
三是公民參與對地方決策結構實際影響程度的差異.昆茲和安德魯的研究表明,加拿大政府關注公民在參與過程中提出的政策訴求,并將其納入其決策結構之中.無論是制度參與還是非制度參與,都能較有效地回應公民的合理訴求,對社區公共事務產生某實質性的影響.而在中國外來務工人員子女入學問題的解決的過程中,其利益的訴求主要是以社會議題的形式影響到高層政府的決策,并以官僚體制壓力的形式,塑造地方政府的行為偏好.外來人口在解決與自身事務相關問題時,過分依賴于地方決策體系中官員的善意和上級壓力,而非公民直接的利益訴求.
四是公民自主性的差異.加拿大移民群體公民參與的自主性較強,公民可以利用政府提供的制度化參與途徑,也可以建立自身的移民組織,以自組織的方式影響地方政府,促使地方的決策結構更好地服務于移民的利益.相比之下,中國城市中的外來務工群體,其所享有的城市市民待遇和參與公共決策的機會有所不足,也無法組織自身特殊的民間組織,以影響地方政府的決策,其利益的保護往往取決于城市上級政府的治理理念和所在城市政府的善意、良知與回應.
總之,中加地方公共服務中公民參與比較項目描述了中加兩國地方治理中公民參與的現狀,并力圖揭示兩個國家的地方公共服務中的公民參與的某些異同之處.本項目的每個參與者都意識到中國和加拿大兩國之間深刻的政治制度差異并在研究中時刻加以注意.本項研究并沒有涉及中國和加拿大兩國高層政治及其未來發展趨勢等方面的爭論.項目研究的目的只是考察各自國家地方公共服務或地方治理中的公民參與,并設法在研究中使用共同的或相近的學術話語,在實踐中探尋共同的做法,如正式的公眾聽證會和為評估政府計劃而開展的市民調查等.我們也發現,兩國學者在如何研究地方參與所發現的實質內容方面存在相當大的差異.因此,實施比較研究的難度是可想而知的.
