地方治理是在民族國家受到經濟全球化沖擊,社會形態和國家權利性質發生重大變化背景下,政府組織為有效回應環境變化和危機挑戰而選擇的一條新型發展道路。在國際環境風云變幻,國內進行著深化體制改革等探索符合我國特色社會主義道路發展的背景下,地方治理作為更有實際意義、更具體化的理論引入我國及民族地區,其研究越來越彰顯出獨特的實際運用價值,因而引起了人們越來越多的關注與重視。
一、相關概念的界定
對一個特定學術領域研究的基礎是對基本概念進行界定,只有在界定了基本概念的內在含義和外在邊界的基礎上才可能構建相關的理論框架并展開論述。雖然國內學者對“治理”概念有比較多的論述,但是與其相關的概念卻鮮有界定和辨析,由此而導致學術上地方治理概念濫用的情況屢見不鮮。因此,要深入認識與研究“地方治理”理論在民族地區的運用,就必須搞清楚以下幾個重要的概念:治理、地方治理、民族地區地方治理。
\\(一\\)治理。治理\\(governance\\)一詞源于拉丁文和古希臘語,原意是控制、引導和操縱。長期以來,它與統治\\(government\\)一詞交叉使用,“無論傳統用法或辭書上的解釋都以‘治理’為‘統治’的同義詞”。自1989年世界銀行提出“治理危機”以來,治理概念和治理理論從經濟學范疇引伸入政治學、社會學領域,同時賦予了治理以新的含義。盡管國際上的組織和學者對治理的認識和理解不盡一致,但治理的基本含義已經非常明確,即是“指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動,以最大限度地增進公共利益”。治理是一個過程,其“涉及公、私部門,是以調和而不是支配為基礎建立起來的,有賴于正式制度和非正式制度持續的相互作用”。
可見,“治理”的內涵和用法與傳統意義上的“統治”已有了明顯區別,它意味著統治方式與統治過程的一種新發展,更傾向于公共利益化,是公眾自覺自愿的參與,強調的是多主體、多方式、上下互動共同管理公共事務合作協調的過程。
\\(二\\)地方治理。當代地方治理思想和實踐發源于20世紀80年代初中期的英國,是以當代治理理念和思維為基礎的。國內外對地方治理的解釋和觀點不盡相同。孫柏瑛教授在總結了西方學者的一些具有代表性的觀點后認為,地方治理是“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內,依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間組織等各種組織化的網絡體系,應對地方的公共問題,共同完成和實現公共服務和社會事務的改革與發展過程。理想地方治理模式包含以下思想:是具有彈性的地方制度與組織結構安排;是地方政府改革和自主選擇可持續發展道路的行動過程;其運作依靠在地方形成的應對公共問題的公共政策和公民參與網絡;關注環境變化和調整,視野始終放在地方的戰略發展前景上”?？梢钥闯?孫柏瑛教授對地方治理的解釋涉及地理空間特征、治理主體、主要使命人等,并從四個角度構建了地方政府治理的理想模式,其認識是比較全面和深入的。
\\(三\\)民族地區地方治理。作為日漸崛起的“顯學”,治理理論在不同的研究視角得到了不同程度的發展。陳振明教授認為,對于治理理論從實踐類型的角度上看,可以分為全球治理、民族國家治理及社區治理。其中民族國家的治理是指“在民族國家的范圍內對政府主導的公共物品供給過程的管理”,社區治理是“對社區合作網絡的管理”。
陳振明教授所進行的分類中,“民族國家的治理”強調的是在“民族國家”這一較高的管理層次中以政府為主導的公共物品供給的管理,而“社區治理”強調的是在基層的管理層次中社區部門在提供公共服務方面的重要作用。因此本文所指的民族地區地方治理在管理層次上是居于“民族國家”之下的層次,是指在一個少數民族或多個民族居民共同生活的地區內,依托于政府組織、非政府組織以及個人等各種網絡體系,解決該地區內的公共問題,共同完成和實現該地區社會事務管理和公共服務的過程。它是一個由政府、社區組織和各族居民相互合作協調,共同管理區域內公共事務的過程。而“地方治理”最核心的研究分支應該是“社區治理”。
“社區”指的是“一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”?！吧鐓^治理”包括“城市社區治理”和“鄉村社區治理”\\(一般簡稱為“鄉村治理”\\)。
除了“社區治理”外,“地方治理”的研究分支還包括“縣級治理”、“市級治理”、“省級治理”等。
二、我國民族地區地方治理研究概況
“地方治理”帶有十分明顯的西方社會話語特征,這一理論最早以英國為發源地而逐漸向歐洲大陸、北美和大洋洲等國家擴展。由于國外地方治理研究主體的多元化,既有專家學者,也有許多國際組織、政府組織及學術研究機構,因而相關著作與研究成果不斷涌現。梳理其內容,國外的研究主要圍繞以下幾方面:一是關于治理內涵的研究,如格里·斯托克在《作為理論的治理:五個論點》中認為,長期以來統治與治理一詞交叉使用,應該有所區別,從五個方面對治理進行了深層次的分析,提出自己的觀點;詹姆斯·羅西瑙的代表作《沒有政府的治理》和《21世紀的治理》中,指出治理是一種有共同的目標支持的活動,這些活動的主體未必是政府,也無須靠國家的強制力來實現。二是關于地方治理的理論基礎研究,如詹姆斯·溫特在《制度分析與分權》中論述道,單中心的統治及其官僚制的組織形式已經適應國家和社會的需要,“中央集權的、等級制的、官僚制的行政管理模式已經失敗”;文森特·奧斯特羅姆在多中心理論中主張地方治理的多中心治理模式,強調公民與社會“心靈的習性”,就是對多中心秩序公民資格的期待。三是關于地方治理的模式研究,如肯尼思·約瑟夫·阿羅在《社會選擇:個性與多準則》中指出地方治理模式是若干利益關系人進行集體選擇和行動的過程,而集體行動涉及有決策能力的個人或者組織為達成某個共同目標而采取的聯合或者合作的行動。四是關于地方治理的發展趨勢研究,如蓋伊·彼德斯的《政府未來的治理模式》?？傊?西方學界對治理概念和治理理論的界定盡管還存在著一定的分歧,但是治理理論已經廣泛應用于社會管理的各個層面,尤其是對地方政府在地方治理中所扮演的角色提出了更高、更新的要求。由于西方國家對民族現象的弱化及其民族居住格局不像我國所表現出的帶有鮮明地域性與民族性的色彩,因此盡管西方國家對地方治理理論的研究較多,但對民族地區地方治理的研究并不突顯。民族聚居區作為我國這樣一個多民族國家所獨有的特殊現象,將這一理論引入我國民族地區,既是時代發展的必然趨勢,也是創新民族區域自治制度的重要內容。
地方治理理論雖然在我國民族地區的介入較晚,但研究成果層出不窮,研究視角呈現出多元化的發展趨勢。目前針對民族地區地方治理所進行的研究主要有以下方面的內容:
\\(一\\)對民族地區地方治理的理論基礎的研究
目前國內學者對民族地區地方治理的理論基礎的研究主要是將一般的治理理論運用于民族地區的特殊區域,代表性的如學者徐銅柱在《民族地區城市社區治理:特征、困境及對策》中將治理理論運用于民族地區的城市社區治理中。他指出,社區治理是一定地域范圍內政府、社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動。它強調政府、社區、企業、非營利組織、居民等之間的合作互動關系和在社區治理中政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動過程。由此進一步探討了民族地區城市社區治理具有總體上的落后性、文化上的復雜性、資源上的依賴性、工作上的行政性以及政策上的滯后性等特征,從而為民族地區城市社區的治理提供一定的理論基礎。學者孫建的《西部民族地區農村社區治理問題初探》則將治理理論運用于西部民族地區的農村社區,指出民族地區農村社區治理是在民族地區廣大農村向城鎮轉型的社會轉變過程中,以家庭成本經營為基礎,以村民自治為核心,各類治理主體發展和運用公共權威,滿足公眾需要,處理公共事務的過程。朱秦在《邊疆民族地區和諧治理:在應急管理框架下的考察》中,借助應急管理的研究框架,對邊疆民族地區和諧治理的起點、基礎、范式、領導力量、責任主體、社會資源、人員素質等進行全面考察,以期對邊疆民族地區的和諧治理問題有透徹分析和理解。吳開松、方付建主編的《民族地區社會管理創新》通過實證研究與典型個案分析,探討了我國民族地區社會管理的發展路向與創新方式,為民族地區地方治理提供重要的參考價值。
\\(二\\)對民族地區地方治理主體的相關研究
對民族地區地方治理主體的研究目前主要包括民族地區地方政府、公民參與、非政府組織這三方面的研究:
1.對民族地區地方治理中地方政府的研究。
目前學界對民族地區地方治理中地方政府的研究取得了較為突出的成果,主要集中在以下相關問題的探索與研究中:第一,對民族地區地方政府治理能力的培育研究。我國是一個多民族國家,民族地區地方發展現狀要求當地政府應盡快培育并提升政府能力。代表性著作有訚柏的《民族自治地方政府能力與區域經濟社會發展》,這是我國第一部全面、系統地研究民族自治地方政府能力與區域經濟社會發展問題的著作,該著作把理論研究與實證分析結合起來,討論了民族自治地方經濟社會發展與民族自治地方政府能力之間的關系;分析了民族自治地方政府能力的狀況,以及民族自治地方政府能力提升的機制;論述了通過提升政府能力推動民族自治地方經濟社會發展的路徑。青覺的《和諧社會與地區政府能力研究》參考、引用了大量已有的相關研究成果,對我國各民族地區的政府能力現狀進行了詳細的分析和研究,指出提升民族地區政府能力是構建和諧社會的重要途徑。學者張寶成、青覺在《民族地區政府能力的內涵與特征》以及《民族地區政府能力體系結構研究》中,從民族地區政府能力的內涵、特征、條件、模式以及由九大能力構成的體系結構進行了深入研究?；魰杂⒌摹段覈褡遄灾蔚胤秸芰μ嵘c公共服務創新》一文中,則在對影響和制約民族地區政府能力的原因進行分析的基礎上,提出了應該從樹立正確績效觀、合理增加財政收入和加強地方治理幾個方面著手,不斷培育、提高民族地區政府能力,實現公共服務創新。第二,對民族地區地方政府職能的研究。代表著作有謝冰的《多視角下的民族區域自治地方政府績效評價研究》,其研究依據政府績效評價相關理論,結合民族區域自治地方政府開展績效評估的實踐,分別從政治、經濟、科技、人力資源等多個視角,審視了民族區域自治政府的職能及其對民族地區社會經濟發展的作用。該著作注重理論的創新性、方法的實用性和實踐的可操作性,對民族地區地方政府職能的評價機制具有重要的借鑒意義。賈茜在《創新民族自治地方政府職能模式 推進民族地區經濟社會發展》一文中,從推動社會經濟發展的角度指出,民族地區地方政府應從主導型職能向有限性、服務型政府轉變,同時地方政府職能的建構不僅要充分考慮到經濟調控、管理、規范等職能,而且要與提供公共產品、助推公民社會成熟之間實現有效銜接。第三,對中央與地方政府關系的研究。高韞芳的《當代中國中央政府與民族自治地方政府關系研究》著重突出民族地區地方政府的主體地位,從地方政府角度來研究和審視中央與地方關系。第四,對民族地區地方政府間的合作研究。鄭春勇在《民族地區地方政府合作———動因、模式與發展趨向》中提出了跨省協作、上級政府主導下的合作和聯合黨委領導下的合作三種方式。此外,還有些學者就民族地區地方政府的應急管理機制\\(如劉國軍\\)也提出了一定的觀點與見解。
2.對民族地區地方治理中公民參與的研究。
在民族地區地方治理中,公民參與還存在種種不足,國內學者對這方面研究主要集中在公民參與的障礙及實現途徑兩方面。代表性的如陳玉、王勝章從宏觀角度分析,認為影響公民政策參與行為的障礙因素包括自然地理環境、經濟發展水平、政治文化氛圍、教育和政治制度等方面;蔣輝則進一步從微觀的角度指出,由于公民參與制度不完善、參與意識不強、參與渠道不暢、民主觀念未深入人心等因素造成公民在地方公共管理方面參與的不足。針對這些原因,為了實現和擴大公民參與的途徑,應加快少數民族地區社會的經濟發展,擴大公民參與的物質基礎;努力營造少數民族地區有利于公民參與的政治文化氛圍;完善民族區域自治制度,加快少數民族地區公民參與政策制定過程的制度化建設。
3.對民族地區地方治理中非政府組織的研究。
地方治理強調治理主體的多元化,所以非政府組織作為地方治理的重要主體之一在社會的許多領域都發揮著重要的作用。目前國內學者對非政府組織的研究主要集中在以下幾個方面:第一,對民族地區非政府組織發展中存在的問題及解決對策的研究,如金紅磊、楊穎的《民族地區非政府組織發展:問題剖析與對策探討》。第二,對民族地區非政府組織與非營利組織治理功能的研究,著作有李妙然的《西部民族地區環境保護非政府組織研究———基于治理理論的視角》,該著作以環境保護非政府組織為研究對象,把西部民族地區的環境治理與少數民族文化的傳承、經濟發展和政治權益保護相結合。還有李俊清、陳旭清的《中國少數民族地區社會組織研究》和學術論文《我國少數民族地區社會組織發展及社會功能研究》,在其研究中,運用了問卷調查與實地調研的方法通過分析民族地區非政府組織的現狀及存在的問題基礎上,指出少數民族地區NGO\\(即非政府組織\\)具有充當公民與政府溝通的橋梁、參與社會公益事業、提供公共服務等社會功能;王宏在《我國民族地區非政府組織治理功能研究》中認為,非政府組織的發展一定程度上彌補當地政府職能缺位,實現政府與社會的良性互動,滿足民族地區公民民主參與的需要,促進其社會領域的發展;學者劉春湘、劉柱認為非營利組織在少數民族婦女反貧困中可以充分利用其特有的優勢發揮其不可或缺的作用;學者趙金亮、張翔則從非政府組織在參與邊疆民族地區公共物品的供給中發揮著重要作用進行了深入分析。
第三,對民族地區非營利組織的創新研究,如李迎生、吳詠梅、葉笛的《非營利組織社會服務的改革與創新:以民族地區反貧困為例》以及孫雅健的《甘肅少數民族地區民間非營利組織管理創新》等。
\\(三\\)對民族地區基層社區治理的研究
我國對民族地區地方治理的研究更注重基層社區的地方治理,主要集中在對城市社區的治理、鄉村治理以及民族鄉的治理方面。一些學者深入實踐調研中國民族地區不斷發展著的鄉村治理和社區治理狀況,從經驗世界中獲取第一手材料,在總結與思考中獲得了具有民族特色的一些理論。
1.對民族地區城市社區的治理。如徐銅柱提出,民族地區城市社區建設在發展道路、文化、資源、工作以及政策等方面存在著特殊性,因此在實踐上表現出認識不足、職能缺位、制度缺失、人才缺乏以及資金困難等制約因素,當前應努力從培育社區理念、創新社區體制、完善社區制度、培養社區人才、扶持社區組織、建設社區文化、增加社區投入等方面加大建設力度,加快提高民族地區城市社區治理的整體水平。
2.對民族地區的鄉村治理。如劉華的《少數民族地區鄉村治理法則研究———以勐?？h一個傣族村寨為例》的著作中,以鄉村治理的獨特視角,以扎實的材料和深度的理論分析豐富了傣寨研究,也為研究中國鄉村治理提供了新的理論視角和素材。學者鄭茂剛在《少數民族地區鄉村治理的善治實踐———貴州省錦屏縣基層群眾自治制度的創新與啟示》中通過對貴州省錦屏縣三個侗族村基層群眾自治制度創新實踐的調查分析,認為這是少數民族地區鄉村治理的善治實踐,對進一步完善我國鄉村治理和推進社會主義新農村建設提出了重要的啟示。
3.對民族地區民族鄉的治理。研究著作有李俊清的《民族鄉政府管理》。該研究圍繞我國民族鄉政府這一特殊行政主體展開討論,著重分析了民族鄉政府的法律地位、管理權限、人事管理制度、公共財政狀況、政府職能、決策過程、行政執行及行政監督等相關問題。吳開松、張中祥的《民族鄉治理之道》一文中認為,民族鄉作為一種特殊的基層政權組織形式,在民族地區和諧社會建設、促進民族團結和實現不同民族協調發展中有著舉足輕重的作用。民族鄉的治理面臨著行政環境的復雜性、行政權力的雙重性和行政職能的外延性等特征,提高認識、落實政策、健全法制、轉變職能、提升素質、傳承文化是實現民族鄉和諧治理的基本途徑。
\\(四\\)對民族地區地方治理機制的研究
對民族地區地方治理的機制即治理模式、類型的研究主要包括對參與式治理模式的探索和對局部區域地方治理模式的探索。
1.參與式治理模式的探索。如田賢會在《“參與式”治理:民族地區鄉鎮發展的路徑思考》一文中強調,在民族地區鄉鎮發展的過程中,參與式治理是一種理想的選擇。而參與式治理實為一種多主體共同治理的“共治”模式,這種模式既能克服傳統治理模式,即民族區域自治和村民自治的缺陷,又能符合當代中國政治文明建設的要求。
2.局部區域地方治理模式的探索。有些研究者側重于對民族地區局部區域地方治理模式的探索,如王力平在《共存與轉變:西北民族地區村級治理類型探究》中指出,基于權力、法律、倫理等不同的關系,社會治理可分為統治型、管理型和服務型三種類型。就西北民族地區而言,村級治理主要體現為統治型社會治理,管理型社會治理的作用越加凸顯,但服務型社會治理在某種程度上缺失,實現統治型治理、管理型治理向服務型治理的轉變,必須解決好縣、鄉、村關系及宗族、民族與宗教等問題。學者王紅梅通過貴州省東南苗族侗族自治州佛屏縣平秋鎮圭葉村“五合章”制度在民族地區的試行,嘗試探討了民族地區村級治理的新模式和實現路徑。孫建提出了在西部民族地區的農村社區,主要存在兩種治理模式:政府控制型———象征性社區自治和政府主導型———漸 進性社 區自治。此外,在民族地區城鎮化模式的建設與發展方面,學者們從不同的視角進行了理論探索與實踐研究,取得了豐碩的成果,在研究著作方面,有李瀾的《西部民族地區城鎮化:理論透視發展分析模式構建》、傅淑麗的《邊疆民族地區小城鎮建設與發展》、左理的《民族地區社會主義新農村建設中的城鎮化問題研究:以寧夏回族自治區為例》、羅淳的《小城鎮大作為:西南邊疆民族地區小城鎮建設研究》、宋才發、黃偉、潘善斌的《民族地區城鎮化建設及其法律保障研究》、李學春的《中國西北民族地區農村城市化道路問題研究》、閔文義的《西部民族牧區城鎮化模式研究》、毛生武的《西北民族省區城鎮化模式與制度創新》等。研究的論文有王弘、蔡彭真、賀立龍的《關于民族地區新型城鎮化的探討》、王雅紅的《西北少數民族地區城鎮化模式研究》,羅淳、潘啟云的《論邊疆民族地區小城鎮建設的特點、模式與路徑》以及劉濤的《文化產業與民族地區城市化道路選擇》等,分別對城鎮化發展的不同路徑進行了各種嘗試與探討。
\\(五\\)對民族地區地方治理的特殊視角的研究
對民族地區地方治理的特殊視角的研究主要包括對我國民族地區地方治理實踐中存在的問題與建議、民族地區地方治理與區域經濟發展、民族地區地方治理中特殊資源與因素的開發和利用等方面的研究。
1.民族地區地方治理實踐中存在的問題與建議。一些學者基于對中國基本國情及引進的治理理論內涵的分析,研究了我國民族地區地方治理的實踐狀況。如綜合性的研究有李俊清的《變革與繁榮:民族地區公共管理的問題與挑戰》;對城市社區治理的實踐研究有徐銅柱的《民族地區城市社區治理:特征、困境及對策》;對某一特定區域的實踐研究有李媛的《邊疆民族地區治理特征、問題及對策》;從某一視角對民族地區地方治理實踐的研究有顏俊儒的《國家安全視角下我國邊疆民族地區治理析論》等。
2.民族地區地方治理與區域經濟發展。民族地區區域經濟的形成與發展,不僅有效地推動民族地區經濟的發展,而且對中國經濟的整體推動產生深刻的影響與積極作用,因此越來越引起人們的關注。代表性的研究有梁積江的《趨同與融合:民族地區區域經濟一體化研究》,以區域發展理論為基礎,以市場與產業為主線,研究民族地區經濟的發展與成長,重點分析民族地區區域經濟發展的趨同與融合,研究分析民族地區一體化形成發展中的產業成長、戰略選擇、協調平衡、整體推動問題。在研究中突出理論性、普遍性與整體性,突出關鍵問題、重點問題,力爭做到深入與創新,力求在民族經濟理論研究上有所創新,對實踐操作有所引導。在《民族地區區域經濟一體化發展的動因與模式》
中對民族地區區域經濟的發展動因、模式、目標及戰略安排作了深入的論述。同時還認為,在民族地區區域經濟一體化的發展中,民族地區必須重視與東部發達地區的經濟合作。學者付永、曾菊新還提出,地方政府治理結構優化的關鍵是政府,優化地方政府治理結構,促進區域經濟發展必須治理政府,應切實轉變政府職能,控制政府規模;真正做到依法行政,規范政府行為;堅決約束政府自利傾向,建立服務型政府。
3.對民族地區地方治理中特殊資源與因素的開發和利用。學者馬明賢、繆新森深入挖掘回族傳統法文化在民族地區地方治理中的現實價值,認為回族傳統法文化在地方治理過程中能夠增強回族凝聚力,維護民族文化傳統,并成為民族發展的內在動力。學者孫恪廉著重強調在地方治理中應充分發揮宗教組織的積極作用,并對實現政府行政管理與基層宗教組織有效銜接和良性互動提出了若干關注重點和對策建議。劉陽則探索民族地區軟性治理資源的運用,如民族習慣、村規民約、宗教規范等,以及民族地區軟性治理資源與法治關系的處理,以實現民族地區的善治。學者盧文軍則以社會管理創新為視角,探討了民族地區鄉村治理必須充分運用根生于鄉土社會的民族規則習慣,將其中的積極因素與國家法律相互配合,為鄉村社會的包容性發展和重構少數民族地區的鄉村秩序提供可靠的制度保障。
三、民族地區地方治理研究存在的主要問題及展望
通過以上梳理和分析可以看出,國內學者對民族地區地方治理的關注涉及到各個方面,并取得了一定的成果。學者們主要運用典型個案與實證研究的方法提煉理論觀點,但研究對象與研究領域過于分散,缺乏對民族地區地方治理理論的整體觀照和系統研究。從總體上看,中國學界對于民族地區地方治理問題的研究尚未達到成熟、完善的程度,尚存在許多研究方面的薄弱環節和空白地帶,對民族地區地方治理相關的研究仍然處在探索起步階段?？傮w而言,主要存在以下幾方面的問題:
\\(一\\)缺少宏觀的、一般性的民族地區地方治理基礎理論
總體上看,目前國內學者對民族地區地方治理的研究主要集中在將一般治理理論運用于民族地區城市或鄉村這樣的特殊區域的治理上,缺乏具有民族地區地方治理鮮明特色的相關理論,尤其是缺乏具有獨特中國國情的民族地區地方治理的相關理論?？梢钥闯?國內對民族地區地方治理的基礎理論研究由于片面地突顯某一“民族”或某一“地方”的特色而顯得相當薄弱,缺少適用于民族地區一般性的、宏觀的、具有普適性的理論體系與框架。因此,對民族地區地方治理基礎理論的系統化研究不足。
\\(二\\)對民族地區地方治理的研究還存在許多的理論薄弱點
孫柏瑛教授提出,地方治理涉及的研究領域非常廣 泛,可 從 宏 觀、中 觀、微 觀 三 個 層 面 進 行 研究。比較我國民族地區研究的現狀,以下專題目前研究還較為薄弱:在宏觀角度對有關民族地區地方治理與政治層面的研究,如對于地方治理與政黨政治的變化、地方治理發展中的利益結構等專題方面;在中觀角度對有關民族地區治理制度體系和制度分析層面的研究,如地方治理中的制度約束、公共政策網絡體系構建、地方治理與稅收、財政和轉移支付制度的改革等專題方面;在微觀角度對有關民族地區地方治理發展策略與手段層面的研究,如對于地方治理中的政治領導藝術、地方治理中的戰略管理與規劃、地方治理與社會合作、參與網絡體系的維持、地方治理中伙伴關系的建設等專題方面。因而,對民族地區地方治理的研究總體上點還不夠深入。
\\(三\\)對民族地區地方治理的研究還存在一定的理論空白
如對于民族地區網絡治理困境的研究。陳振明教授曾從可治理性、合法性、有效性、責任性四個角度論證網絡治理面臨的多重困境直接影響著治理的能力和績效。在民族地區網絡治理困境的具體表現、如何解決等相關問題的研究由于受實踐經驗的制約,目前基本還沒有這方面的研究成果。此外,民族地區地方治理理論變化發展的趨勢與一般規律,民族地區地方治理理論與目前已有的一些相關主題的研究成果,如城市社區治理、鄉村自治等方面的研究之間如何協調和銜接也是值得研究的問題。
\\(四\\)民族地區地方治理缺乏本土化的較為系統完善的理論創新
由于“地方治理”的相關理論是個“舶來品”,其產生的背景與中國的國情大相徑庭\\(如中國總體上是單一制國家,地方缺乏自治傳統及相關的法律依據,中國民間組織發展還處于初始階段,地方治理合作機制也剛剛在探索之中等\\),因此,這一理論與我國民族地區的特殊現狀和現有相關的研究成果完全對接顯然存在著一定的難度。而我國對地方治理的研究尤其是民族地區地方治理的研究目前主要還處于理論引進階段,還有個與中國國情特別是民族地區的區情相結合的較長吸收、消化、內化的過程,非常缺乏本土化的基礎理論創新與反思。
總而言之,目前國內關于民族地區地方治理的研究一方面取得了一定的成果,另一方面還有許多不足之處和空白領域值得人們去反思和深入挖掘。
可以看出,目前的研究還只是停留在用傳統的、一般的治理理論來討論、分析民族地區特殊的地方治理問題,但實際上由于民族地區社會生態環境特殊性的存在,一般的理論和方法在民族地區的應用,卻經常會帶來適應性困難。形成目前這種狀況的主要原因在于,由于國內對于地方治理理論的引入時間不長,相關治理主體對此理論理解、接受、吸收及付諸實踐需要一個過程,尤其在民族地區目前對相關理論主要還處于理解、接受、吸收階段,現實中將理論付諸實踐的并不多,即使有一些實踐也僅僅處于不成熟的摸索階段。所以對民族地區地方治理而言,結合中國國情及民族特色的本土化研究并不多,有些仍是一種理想的構建狀態。同時,相關理論的研究還受到實踐方面的制約。由于“地方治理”是“治理”理論研究的一個途徑,更強調與各地實際相結合,強調實踐性。而目前民族地區在地方治理方面的實踐可給學術界提供的經驗性養料并不多。由于實踐無法給學者提供關于地方治理機制方面的充足養料,這也從另一方面限制了民族地區地方治理理論的發展。
中國是一個統一的多民族國家,各民族一律平等。為尊重和保障各少數民族自主管理本民族內部事務的權力,實現民族平等和民族團結,在少數民族地區充分調動本民族自身力量實現地方治理、提高民族地區地方治理水平,無疑相當重要。我國少數民族地區的發展及各項成就展示,使我們看到了我國民族區域自治制度的優越性。但是,在新的時代條件下,我們必須進一步進行民族區域自治制度的創新性探索,使民族區域自治制度不斷地完善、優化,煥發新的活力,才能促進民族地區持續、健康地發展與進步。而地方治理理論在民族地區的引入、探索、創新,就是新時代所賦予我們的新使命。
中國農村基層的傳統治理格局建立在傳統農業經濟的基礎之上,有著超穩定的治理結構,但是傳統農業經濟時代鄉土社會的基本矛盾卻無法在穩定的鄉村治理體制中得到根本性的解決,因而農村社會問題比較突出,再加上傳統農業經濟的封閉性和保守性,為治理轉型提供資源的調控能力已經枯竭,使得農村基層治理的現代化轉型并未得到真正實現。農村治理是一個復雜的過程,既有政府自上而下的統治,又有村民的民主自治;既有規范的制度,又有村規民俗的約定;既有國家公共權威的介入,又有民間組織的參與。民族地區多處于中國農村,作為中國農村基層治理的重要部分,民族地區地方治理問題的分析與解決,需要從民族地區地方治理的實際出發,突破傳統理論的局限,積極尋找新的途徑,及時總結治理實踐中的新經驗,探索適合民族地區地方治理的新模式和新路徑,也正因為如此,為民族地區地方治理的進一步探索研究留下了廣闊的空間。
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