人類社會的公共管理思想源遠流長,在其發展演變過程中形成三種基本類型:一是源于華夏文化傳統的中國古代公共管理思想;二是源于古代西方文化傳統的歐美公共管理思想;三是在無產階級奪取政權后發展起來的公共管理思想,即社會主義公共管理思想。在新世紀新階段,認真梳理人類公共管理思想的源流,探討改革開放以來中國共產黨對公共管理思想的理論創新,不僅有助于中國特色社會主義公共管理體系的建構和公共管理體制與制度的改革,而且更加有利于推動黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標的實現。
一、中國共產黨對公共管理內涵與職能的理論創新
馬克思主義經典作家認為,無產階級政府管理與資產階級政府管理有著本質的區別:在無產階級國家,工人階級當家作主,是統治階級,自己建設和管理國家,按照社會主義原則組織生產和消費。但由于歷史和主客觀條件的限制,他們對政府管理內涵與職能的認識、對無產階級取得政權后如何執政和管理,沒有能深化下去。改革開放以來,黨的歷屆領導集體在探索中國特色社會主義道路過程中,對社會主義公共管理內涵、職能等作出了重大理論創新和發展。
1.黨的領導集體對公共管理內涵的創新
以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體制定了改革開放和中國特色社會主義建設的宏偉藍圖,對新時期公共管理改革與發展、特別是政府管理的內涵作了具體而有創見的闡述。
\\(1\\)從國情出發,把經濟建設作為國家公共管理的中心處在帝國主義和資產階級革命時代的馬克思、恩格斯、列寧等經典作家,主要精力集中在剖析和研究資本主義社會的基本矛盾,并據此提出無產階級的歷史使命。這決定了他們更多地注重公共管理的政治職能,并把階級斗爭和無產階級專政作為公共管理的本質。新中國在完成社會主義改造后,由于“左”的思想影響以及歷史階段定位的失誤,拋棄了黨的八大制定的正確路線,堅持以階級斗爭為綱,結果導致“文革”十年浩劫。改革開放以來,鄧小平在認真總結、深刻分析社會主義社會基本矛盾的基礎上,明確提出我國的根本任務是解放和發展生產力,“一定要致力于發展生產力,并在這個基礎上逐步提高人民的生活水平”,國家一切管理工作必須以經濟建設為中心。從階級斗爭為綱轉變為經濟建設為中心,體現了公共管理指導思想的根本轉變。
\\(2\\)闡明了社會主義本質,指明了政府管理的方向改革開放前的很長一段時間,我們一直沒有搞清楚社會主義的本質,因而也就無從搞清楚社會主義政府管理的本質。黨的十一屆三中全會后,鄧小 平 曾 多 次 論 及 社 會 主 義 本 質,其 中 在1992年的南巡談話中明確指出,社會主義與資本主義的本質區別,不在于是計劃多一點還是市場多一點,“社會主義的本質,是解放生產力,發展生產力,消滅剝削,消除兩極分化,最終達到共同富?！?。這就澄清了違背社會主義發展規律的模糊觀念,深刻揭示了社會主義本質的內涵。社會主義本質決定了我國公共管理的本質,鄧小平對社會主義本質的論斷,不僅科學地回答了什么是社會主義,而且還根本性地解決了怎樣建設社會主義的問題,充分體現了社會主義公共管理的本質要求。
\\(3\\)明確指出了社會主義公共管理的目的、任務、途徑和過程鄧小平說:“社會主義的目的就是要全國人民共同富裕,不是兩極分化?！薄拔覀儓猿肿呱鐣髁x道路,根本目標是實現共同富裕?！?/p>
這說明我國公共管理的根本目的是實現人民共同富裕。馬克思主義重視發展生產力,鄧小平將發展生產力和解放生產力結合起來,在馬克思主義公共管理思想的基礎上實現了新飛躍,為公共管理提出了新要求。鄧小平還指出,社會主義社會是動態發展的,社會主義初級階段至少需要一百年,社會主義本質的實現將是一個漫長的過程。同樣,社會主義公共管理根本目標的實現也具有如此特點。這告訴我們,中國特色社會主義公共管理體系的建構與完善,應該立足社會主義初級階段,堅定道路自信、理論自信、制度自信,繼續深化改革,進而推動生產力的進一步發展和解放。
以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體繼承和發展了關于公共管理內涵的理論,將“發展”作為執政興國的第一要務,作為公共管理改革的根本出發點和著眼點。江澤民強調,解放和發展生產力是社會主義建設的根本任務。他認為,中國的社會主義現代化建設面臨著種種矛盾,但社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾,這個矛盾貫穿于社會主義現代化建設的全過程和人民生活的方方面面。要清醒地觀察和把握矛盾大局,有效地解決各種社會矛盾,必須牢牢抓住這個主要矛盾,把經濟建設作為全黨全國的工作中心。中國共產黨對執政地位、執政規律性認識的深化,實現黨所承擔的歷史任務的需要,決定了發展是執政興國的第一要務。中國所有問題的解決關鍵在于發展。
歷史經驗和當今現實都表明,不管遇到什么樣的困難和險阻,我們都必須用“發展”應對挑戰,克服困難,不斷前進。改革開放以來,我國長期保持安定團結、政通人和,民族凝聚力極大增強,綜合國力大幅躍升,國際影響力顯著擴大,充分表明要把中國特色社會主義事業不斷推向前進,就必須用發展的眼光、發展的思路、發展的辦法解決問題。
中國特色社會主義公共管理體系的建構與完善,要緊緊圍繞經濟建設這個中心,牢牢抓住發展這個要務,做到有利于發展社會主義中國的生產力、有利于增強社會主義中國的綜合國力、有利于提高中國人民的生活水平,只有這樣,才能更好地把握公共管理的內涵。
以胡錦濤為總書記的黨中央繼承和發展了馬克思主義關于發展的世界觀和方法論,尤其是繼承發展了以鄧小平、江澤民為核心的黨的兩代中央領導集體關于公共管理的本質要求,創造性地提出了“以人為本、科學發展”的公共管理內涵新要求。在新時期新形勢下如何有效發揮公共管理的職能,按照以人為本、科學發展的要求加強公共管理創新,既是提高黨的執政能力的迫切需要,也是深化公共管理體制改革的重要內容。
馬克思主義最注重發展社會生產力,發展是馬克思主義的重要范疇之一?？茖W發展觀將發展作為第一要義,將以人為本作為核心,適應了新世紀新階段的發展要求。黨的十八大報告指出:“解放和發展社會生產力是中國特色社會主義的根本任務。要堅持以經濟建設為中心,以科學發展為主題,全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設,實現以人為本、全面協調可持續的科學發展?！?/p>
只有不斷解放和發展社會生產力,緊緊抓住經濟建設這個中心,著力把握發展規律、創新發展理念、轉變發展方式、破解發展難題,才能從根本上熟知人民群眾的愿望,把握公共管理的本質,從而為建構中國特色社會主義公共管理體系打下堅實基礎。
以人為本,就是以最廣大人民群眾的根本利益為本。馬克思說過,未來的新社會是“以每個人的全面而自由的發展為基本原則的社會形式”。
以人為本是馬克思主義的基本觀點,體現了馬克思歷史唯物主義基本原理,體現了為人民服務的宗旨和推動經濟社會發展的根本要求。我們的政府是人民的政府,以人為本,就要執政為民,把最大多數人的利益作為改革決策的出發點和落腳點;實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益,就要尊重人民主體地位,發揮人民首創精神,促進人的全面發展,做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。正如黨的十八大報告指出的:“中國特色社會主義是億萬人民自己的事業。要發揮人民主人翁精神,堅持依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略,最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業、積極投身社會主義現代化建設,更好保障人民權益,更好保證人民當家作主?！?/p>
黨的十八大以來,以習近平為總書記的黨中央在治國理政新的實踐中進一步豐富了公共管理的內涵。習近平指出:“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系,包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排,也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力,包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體,相輔相成,有了好的國家治理體系才能提高治理能力,提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能?！?/p>
這是堅持和發展中國特色社會主義的必然要求,更是新形勢下新一屆中央領導集體對馬克思主義公共管理思想的新的詮釋和創新發展。
2.黨的領導集體對公共管理職能的創新
馬克思主義認為,資產階級的公共管理職能是為少數人服務,無產階級的公共管理為人民服務。列寧在其寫作的《致瓦亞阿瓦涅索夫》一文中把精簡政府機構、反對官僚主義看作是蘇維埃政權建設的重大問題。以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體發展了馬克思主義關于公共管理職能的思想,十分重視政府公共管理職能的行使,重視政府滿足人民群眾日益增長的物質文化需要、提供優質公共產品和公共服務的作用,更重視公共管理機構改革、尤其是政府機構改革,把它看成是全面改革的重要內容和組成部分,甚至把精簡機構看作是一場革命。鄧小平指出,目前公共管理組織機構臃腫、人浮于事、職責不清,如果任其繼續發展而不搞革命,中國特色社會主義事業就會被葬送。只有進行政治體制改革,解決公共管理體制中存在的問題,才能克服官僚主義,鞏固公共管理體制改革的成果。
以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體繼承、堅持并發展了馬克思主義的廉潔高效服務型政府以及精兵簡政思想,在新的實踐中貫徹并創新了鄧小平的公共管理理論,形成新時期轉變政府職能與推進機構改革的新的理念。江澤民在黨的十五大和十五屆二中全會上明確提出了公共管理機構轉變職能、推進改革的原則和目標。原則是依據社會主義市場經濟發展的要求,轉變政府職能,實行政企分開;依據精簡統一效能原則,改革公共管理組織機構;依據權責一致原則,明確公共管理部門分工;依據建設社會主義法治國家要求,加強公共管理體系的制度建設。
2002年,江澤民在黨的十六大進一步提出要“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能”,并強調按照精簡統一效能原則和決策執行監督協調的要求,切實轉變政府職能,提高行政效率;繼續推進公共管理機構改革,從制度上解決問題,實現機構和編制的法制化;把改革精神和求實態度結合起來,客觀分析、準確定位機構改革;加強機構改革領導,精心組織改革方案落實。
以胡錦濤為總書記的黨中央立足社會主義初級階段的基本國情,總結中國發展實踐,借鑒國外發展經驗,適應新的發展要求提出了科學發展觀。這是對社會主義發展規律認識的升華,是馬克思主義發展觀的與時俱進,是與毛澤東、鄧小平、江澤民關于發展的重要思想的一脈相承。深入貫徹落實科學發展觀,要求我們必須把改革創新精神貫徹到治國理政的各個環節,推進公共管理創新,把貫徹落實科學發展觀與轉變政府職能統一起來,以科學發展為重心,加快政府職能轉變,科學履行公共管理職能。黨的十七大報告指出,行政管理體制改革是深化改革的重要環節,要著力健全政府職責體系,完善公共服務體系,推行電子政務,強化社會管理和公共服務。
黨的十七屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》明確提出,行政管理體制改革必須堅持以人為本、執政為民的基本原則,按照到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標,通過改革實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變,實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變,建設人民滿意的政府;按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求,緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系,進一步優化政府組織結構,規范機構設置,探索實行職能有機統一的大部門體制,完善行政運行機制。黨的十八大報告進一步指出,行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求,要按照建立中國特色社會主義行政體制目標,建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府;要繼續簡政放權,推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變;要穩步推進大部門制改革,健全部門職責體系;要完善體制改革協調機制,統籌規劃和協調重大改革。
黨的十八大以來,以習近平為總書記的黨中央高度重視公共管理職能改革。
2013年2月習近平在黨的十八屆二中全會第二次全體會議上指出:“必須下更大決心、以更大力度推進政府職能轉變,以更好適應深化改革開放、加快轉變經濟發展方式、轉變工作作風、維護社會和諧穩定的迫切要求?！?/p>
2013年11月,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步強調:“科學的宏觀調控,有效的政府治理,是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能,深化行政體制改革,創新行政管理方式,增強政府公信力和執行力”。
二、中國共產黨對公共管理理論的創新
馬克思、恩格斯不僅深刻揭示了人類社會發展規律,并據此指出了無產階級的歷史使命,同時也十分重視公共管理的歷史規律性及其發展變化。
以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體,堅持馬克思主義關于歷史發展規律的思想,結合改革開放實踐,深入研究我國社會主義初級階段經濟和社會發展規律,全面系統地論述了公共管理科學化、現代化和法制化問題,探索中國特色社會主義的公共管理規律,創新并發展了公共管理理論。
1.堅持和發展了馬克思主義社會基本矛盾學說,強調社會主義社會的基本矛盾決定公共管理的內容和方向。公共管理制度屬于上層建筑,其狀況取決于生產力和經濟基礎的狀況。正如恩格斯所說:“每一時代的社會經濟結構形成現實基礎,每一個歷史時期的由法的設施和政治設施以及宗教的、哲學的和其他的觀念形式所構成的全部上層建筑,歸根到底都應由這個基礎來說明?！?/p>
鄧小平根據馬克思主義上述基本原理和中國實際,提出并確立了社會主義初級階段“一個中心、兩個基本點”的基本路線,其中“四項基本原則”要求中國的公共管理要堅持社會主義方向,為發展和完善中國特色社會主義制度服務;“改革開放”的基本點要求國家的公共管理必須以改革為動力,堅持改革開放,為社會主義現代化建設服務。
2.堅持和發展了馬克思主義關于公共管理的科學性思想,強調公共管理必須尊重規律、吸納科學研究成果,實現管理的科學化。列寧曾經尖銳地批評公共管理中不注重科學研究成果的弊病,指出:“如果某個共產黨員是行政管理人員,那么他的首要職責就是防止熱衷于發號施令,首先要考慮科學界已經取得的研究成果,首先要問一問事實是否經過檢驗,首先要研究\\(通過報告、報刊、會議等等\\)我們究竟在什么地方犯了錯誤,然后才能在這個基礎上來糾正已經在進行的工作?！?/p>
鄧小平高度重視公共管理的科學化問題,要求各級黨政領導干部努力學習,把馬克思主義理論與實際結合起來,不斷提高執政能力和公共管理水平。
強調公共管理要做到實事求是,具體問題具體分析;尊重群眾首創精神,走群眾路線;把科學技術作為第一生產力,吸納先進科技成果和管理經驗。
3.創造性地論述了公共管理的現代化。馬克思主義經典作家揭示了社會主義制度建立和發展的歷史必然性,并科學地預見了無產階級在“在管理國家、實現改革和改造方面,能夠發揮創造性和主動性”,但對于公共管理如何適應社會化大生產需要沒作出具體描述。鄧小平以世界眼光,總攬全局,把握大勢,從不同角度對公共管理現代化作了闡述:一是公共管理必須面向世界,實行開放的管理。他認為,世界在變,管理人員和管理工作必須適應對外開放的需要,改變思想和行動,充分利用外部環境和條件。二是公共管理必須為社會主義現代化建設服務。鄧小平指出,我們要根據中國的國情,建設有中國特色的社會主義,但是“現代化建設的任務是多方面的,各個方面需要綜合平衡,不能單打一”。因此,公共管理必須堅持以經濟建設為中心,為建設有中國特色社會主義的經濟、政治和文化服務;三是公共管理必須運用先進的管理方法,提高管理效率。鄧小平高度重視運用現代化的管理手段和方法,加強信息工作,提高公共管理績效。
4.繼承和發展了馬克思主義關于治理國家、鞏固國家政權必須依靠民主法制的思想,從社會主義本質和發展要求的高度提出了“一手抓民主建設、一手抓法制建設”的指導思想。改革開放以來,鄧小平把發展民主和法制作為黨的堅定不移方針。
1980年12月鄧小平在《貫徹調整方針,保證安定團結》的講話中指出:“要繼續發展社會主義民主,健全社會主義法制。這是三中全會以來中央堅定不移的基本方針,今后也決不允許有任何動搖?！?/p>
他提出了系統的法制理論和法制原則———有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴的基本要求;黨的領導是建設法制國家的根本保證;重視宣傳教育,提高全民素質等,認為民主和法制不僅僅是國家公共管理的方式方法,而且也應該成為公共管理追求的目的,即成為法治國家、法治社會。
黨的十三屆四中全會以來,以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體高舉馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論偉大旗幟,與時俱進,創造性地提出了“三個代表”重要思想,不斷推進政治體制改革、深化行政管理體制改革、建立有中國特色的行政管理體制,開拓了馬克思主義公共管理新境界。
怎樣在社會主義市場經濟條件下通過加強法制建設促進公共管理發展,是中國公共管理改革與發展的重大問題。江澤民繼承了馬克思主義關于高度重視法律、法權平等、嚴格依法辦事、以法律的有效實施鞏固國家政權等公共管理法制化觀點,在黨的十六大報告中提出了“進一步轉變政府職能,改進管理方式”、“推進依法行政”、“實行依法治國和以德治國相結合”的公共管理策略。
他指出,依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略,為適應社會主義市場經濟建設,到2020年形成中國特色社會主義法律體系,建設社會主義法治國家,必須加強社會主義法制建設,提高全民法律素質特別是公職人員的法制觀念和依法辦事能力,做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究,維護法制的統一和尊嚴。同時強調,在發展社會主義市場經濟、建設中國特色社會主義的過程中,要切實加強思想道德建設,“建立與社會主義市場經濟相適應、與社會主義法律規范相協調、與中華民族傳統美德相承接的社會主義思想道德體系”。
實現以德治國,對于一個國家的公共管理來說,依法治國和以德治國從來都是相互促進、相輔相成的,二者缺一不可,亦不可偏廢。依法治國屬于政治建設、屬于政治文明,以德治國屬于思想建設、屬于精神文明,二者雖屬不同范疇,但統一于中國特色社會主義建設的偉大實踐中,是中國公共管理在建設社會主義長期實踐中形成的鮮明特色。因此,中國的公共管理要把法治與德治緊密結合起來,實現依法治國與以德治國兩種公共管理方式的緊密結合。
以胡錦濤為總書記的黨中央繼承和發展了馬克思主義關于公共管理科學化、現代化和法制化思想,創造性地提出“全面推進依法行政,建設法治政府”的主張。推進依法行政,建設法治政府,是中國公共管理從理念到方式的革命性變化,對深化政治體制改革、發展社會主義民主政治,對全面落實黨領導人民治理國家的基本方略、加快建成社會主義法治國家,對構建中國特色社會主義公共管理體系、建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家具有十分重要的意義。
法治政府是一種良性的公共管理狀態和秩序,其要義和精髓“就在于作為法治主體的公民依據正義和公意,并通過民主政治制度和憲法法律來制約政府權力”。換言之,法治政府就是在法律法規制約下行使公共權力的政府。為貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神,適應全面建設小康社會目標的新形勢,2004年3月國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》,確立了全面推進依法行政建設法治政府的目標,明確規定了后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和基本要求、主要任務和措施,這是進一步推進公共管理方式方法變革的重要政策文件。為在新形勢下深入貫徹落實黨領導人民治理國家的基本方略,全面推進依法行政,進一步加強法治政府建設,2010年10月國務院出臺了《關于加強法治政府建設的意見》,明確提出了加強法治政府建設的總體要求:認真落實依法治國基本方略,進一步加大《全面推進依法行政實施綱要》實施力度,以建設法治政府為奮斗目標,以事關依法行政全局的體制機制創新為突破口,以增強領導干部依法行政的意識和能力、提高制度建設質量、規范行政權力運行、保證法律法規嚴格執行為著力點,全面推進依法行政,不斷提高政府公信力和執行力。并要求各地區、各部門根據實際情況制定今后一個時期加強法治政府建設的工作規劃,明確工作任務、具體措施、完成時限和責任主體,確定年度工作重點,扎扎實實地推進依法行政工作,務求法治政府建設取得新成效,實現新突破。黨的十八大強調,法治是治國理政的基本方式,要深入開展法制宣傳教育、弘揚社會主義法治精神、樹立社會主義法治理念、增強全社會學法遵法守法用法意識,推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,完善中國特色社會主義法律體系,推進依法行政,提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力,切實做到嚴格規范公正文明執法,要更加注重發揮法治在公共管理中的重要作用,建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。
黨的十八大以來,習近平集中全黨智慧,在推進國家治理體系和治理現代化方面發表了一系列重要講話,對公共管理思想和理論提出了許多新觀點、新論斷。他強調,“改革開放以來,我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題,強調領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”;“一個國家選擇什么樣的治理體系,是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的,是由這個國家的人民決定的。
我國今天的國家治理體系,是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。我國國家治理體系需要改進和完善,但怎么改、怎么完善,我們要有主張、有定力”;“推進國家治理體系和治理能力現代化,要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀,加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系”,集中展示了新一屆中央領導集體的公共管理理念和執政方略,深刻回答了新的歷史條件下黨和國家發展的重大理論和現實問題,代表了馬克思主義中國化的最新理論成果。特別是對全面深化改革總目標———完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化的系統闡釋,以全新的視角深化了對中國特色社會主義基本規律和馬克思主義執政黨建設規律的認識,創新和發展了新時期黨的公共管理思想和理論,為我黨在新的歷史起點上實現新的奮斗目標提供了理論指導。
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