一、德國職業安全管理的雙軌制
德國是全球第一個實施工傷保險的國家,早在1884年就頒布了工傷保險法。目前在歐盟法律框架下建立了完善的工傷保險法律法規體系。其法定工傷保險機構分為三大部分:工商業、農業和公共系統,其中工商業工傷保險管理體系規模最大,有9家同行公會,覆蓋280萬家企業,受保人約4200萬人;農林牧漁業同行公會1家,覆蓋180萬家企業,受保人約450萬人;有27家公共系統工傷保險機構\\(也稱“公權力”工傷保險機構\\),主要覆蓋政府部門、事業單位和學校等。同時,由于其完善的工傷保險體系,以及其“不究責任直接賠付”和“不計成本、不計代價救治”的理念,保證了事故統計的真實性、完整性,事故統計用于事故預防的目的性很強。
\\(一\\)德國職業安全管理的“雙軌制”的含義
德國的工傷保險體系包括政府和同行公會等法定工傷保險機構兩大組成部分,政府依法監管,同行公會等作為非營利組織按照市場化、規范化運作。德國稱此體制為“雙軌制”。具體來說,政府對職業安全健康行使監管職能,依據法規和對企業的安全風險評估來行使分級監管職能;企業依法承擔其職業安全健康的主體責任,向同業公會繳納保費。一旦發生工傷事故,從“事故發生-醫療救治-康復理賠-統計反饋”,由同業公會負責全面處理。
同業公會依據企業上一年度事故率來確定工傷保險費率,按照市場化運作方式具體組織實施工傷保險。雇主在一定意義上可以免責,避免了勞資雙方的直接沖突?！半p軌制”體制使政府、同業公會\\(保險公司\\)和企業勞資雙方成為相互依存、互利共贏的統一體。
\\(二\\)政府部門的監管職能
依據國家憲法和法律法規,德國聯邦各州有自己的職業安全與健康法律、法規,由相關勞動保護部門監督實施。聯邦設有專門的勞動社會保障部,聯邦各州設有勞動局。全國有州級監察執法專員2900多人,專門從事職業安全與健康監管工作。政府監管重點是企業的作業環境是否符合健康標準、防護技術和裝備是否完備,員工安全培訓是否符合規定,安全技術、整改措施是否到位等。例如,漢諾威市商業監管局有員工135名,負責地區生產安全、環境保護和消費者權益保護工作,大約有60名員工主要監管勞動安全,他們都是各行各業的專家,一般要求有7年以上企業實際工作經驗。該市共有9萬3千家企業,每家企業都由商業監管局明確一名專人負責。由于政府人員較少,可能1人要對應100多家企業,所以工作也適當劃分主次,相對易發事故或有人舉報的企業是監管的重點,如危險化學品企業等;有些企業可能5年也不到現場檢查1次。安全責任主要由企業自己承擔。
商業監管局所管轄的企業最遠的大約120公里,一般從接警到達事故現場在1.5小時之內。當企業發生工傷事故報警時,商業監管局同時聯動醫院、公安、檢查院、同行公會,各方根據事故情況確定是否到現場。有些輕傷不一定報案,但均需報告商業監管局,目的是為了統計分析和預防事故,這是各方共同的責任。
事故調查主要由商業監管局和檢察院兩家負責。同行公會也會為其利益到現場調查,但這不是他們的義務。
對于事故頻發單位,如面包連鎖店,切傷、烤傷事故發生頻率相對較高,商業監管局會派人組織評估,調查企業是否定期培訓員工等。如果存在問題,要求限期整改。對于一些老舊設備,國家沒有強制淘汰,但必須符合勞動安全法規要求。例如上世紀50年代的傳統制造纜繩企業至今還在運行,設備運行中噪音比較大,政府經常接到居民投訴,就會通過檢查核實后出具限期整改通知,要求企業必須降噪,如果降噪投入過大,企業從經濟利益權衡他們自己可能就關停了。
\\(三\\)同行工會職能
德國同行公會和其他法定工傷保險機構作為非營利組織按照市場化、規范化運作。德國法定事故保險的原則是“不以追究事故責任者確定賠付”,其含義為:在工傷賠付方面,無需再追究是雇主方面的過錯還是個人方面的過錯,而是以是否發生在就業過程中為確定工傷賠付范圍的劃定標準。工傷保險法律將過去由工人方面承擔事故后果,轉移向由雇主方面承擔。但雇主的責任不是以企業主個人承擔民事責任的形式來體現,而是由社會互濟的方式來承擔。
在政府監管下,除27家“公權力”工傷保險機構由政府稅收承擔保險費用外,同行公會根據當年實際發生的費用按照一定的比例核定各企業繳納會費的額度,即保險費用全部由企業承擔。不同企業的保險費率和保額不同,與企業規模、企業事故率和企業發生事故后果的嚴重程度等有關。雇主依照法律與同行公會簽約,每一名企業員工都是受保人,且受保關系不受年齡、性別、家庭狀況及國籍影響。
德國對工傷事故的界定非常清晰。以工傷事故占比較大的通勤事故的界定為例:職工從家庭住址到單位上下班必經途中發生的傷害事故界定為工傷;接送幼兒或搭乘順風車的職工必經途中發生的傷害事故也納入界定范圍,其他繞路包括購物、送人、休閑等上下班必經道路以外的道路不納入界定范圍,比如中途下車去買香煙、報紙,中午午休時間去就餐途中發生的傷害事故不納入界定范圍。是否屬于工傷一般由企業認定,同行公會必要時進行復審。發生爭議時,通過司法途徑解決。
二、德國工傷保險的“人本管理”思想
德國在歐盟法律框架下進行立法,包括社會保障法等法律法規;行業制定行業法規、標準、技術規定,如同行公會規定、行業實施細則等,處處都能看到對從業人員“人本管理”思想的具體體現。
\\(一\\)工傷界定及救治原則
明確界定工傷。德國法律對工傷有明確界定:必須與工作有關,或遵照直接領導的安排,以及企業有關活動中發生的傷害事故。另外還包括通勤事故和職業病?！安痪控熑沃苯淤r付”和“不計成本、不計代價救治”原則。在工傷賠付方面,無需再追究是雇主方面的過錯還是個人方面的過錯,而是以是否發生在就業過程中為確定工傷賠付范圍的劃定標準。德國法律規定,對于工傷事故,“動用一切手段”,即不計成本、不計代價進行救治;不究責任直接賠付。
雇主承擔工傷事故的法律責任。但雇主的責任不是以企業主個人承擔民事責任的形式來體現,而是由社會互濟的方式來承擔。德國法律規定,工傷事故的直接責任都是雇主的,不是其部門主管或其他人的。但雇主繳納工傷保險費用后,免除其民事責任,醫療救助和康復費用都由同行公會承擔,這相當于為雇主“免責”。
對于工傷事故根據具體情況進行必要的處罰。處罰一般分兩種情況:一是“過失”。這種處罰一般比較輕。二是“故意”。這種情況處罰會相對比較重。所謂“故意”,往往是指企業主在明知風險不可控的情況下存在僥幸心理繼續組織生產導致的傷害事故。
\\(二\\)工傷醫療救治、職業康復和賠付規定
企業的工傷事故報警采用“大聯動”方式。這大大簡化了事故報告程序,而且能有效避免事故漏報瞞報。一旦企業電話報警,同時工傷醫院急救中心、政府勞動安全監管部門、公安、檢察院和同行公會的報警電話同時接通,各機構根據工傷的情況適時采取行動。
執行“先康復,再賠付”原則。傷者只需簽字確認即可,賠付手續非常簡便。醫院接到工傷后,先救治,再根據調查情況確認是否認定為工傷。如果被認定為工傷,則由醫院與相應的同行公會結算工傷保險費;如果不被認定為工傷,則由醫院與相應的醫療保險機構結算醫療保險費。
不僅重視工傷的醫療康復,而且重視職業康復和社會康復。對于工傷,醫療康復為最基本的要求;不僅如此,他們還十分重視職業康復和社會康復。職業康復包括:重返雇主崗位的康復治療、崗位培訓、轉行培訓,以及康復咨詢、幫助其重返原來企業工作。社會康復包括:提供適合的車輛\\(如殘疾\\),住所改造,心理咨詢,家庭家政服務,康復運動等?？祻推陂g的工資由同行公會\\(保險公司\\)支付;傷害殘障達20%的領取養老金;從業能力\\(技能\\)減少到20%以上的,按照喪失勞動能力領取終身養老金。
雇主“免責”體現以人為本。按照德國法律規定,雇主按規定繳納會費以后,一旦企業發生工傷事故,一切工傷醫療救治、康復、賠付等全部由同行公會負責,可以免除雇主的工傷事故民事責任,德國稱此為“免責”。這避免了勞資雙方的直接對立沖突,不僅使雇主有精力組織自己企業的正常生產經營,還有利于和諧勞資雙方的關系。
\\(三\\)同行公會的服務
同行公會的服務主要體現在三個方面:一是醫療救治、職業康復和社會康復等,同行公會在全國有專業的工傷醫院和職業病專業醫院;二是工傷保險的理賠工作,由于雇主免責,工傷事故的醫療救治、職業康復、社會康復和與保險理賠相關的工作包括必要的法律訴訟等都由同行公會承擔;三是對企業提供勞動安全和預防職業病等方面的專業咨詢、培訓,做工傷事故預防工作等,提供優質的服務。
三、職業安全健康的數據統計
公共數據統計工作是職業安全管理的基礎之一。依據歐盟的法律框架和德國統計法,聯邦統計局負責德國聯邦公共數據統計,各州統計局負責各州的公共數據統計工作。聯邦統計局2500人,北威州統計局1500名員工\\(包括IT方面工作人員\\)。統計局負責行政數據,主要是通過數據調查、分析處理,預測經濟景氣度,為經濟社會和企業投資等提供參考。公民有權隨時查詢個人相關數據和關心的公共數據。
聯邦統計局依據聯邦統計法中的規定開展高質量統計信息工作。該局設在聯邦政府的內政部,主要任務是提供公正、客觀、高質量的公共數據。聯邦統計局局長由總統任命,是大選的負責人之一。聯邦統計局和16個州統計局,按照共同的方法、共同的規則統計,便于保證德國聯邦和歐盟統計數據的相對統一和統計數據的準確。
\\(一\\)公共數據統計工作的標準化和方法
德國公共數據統計工作有標準化要求。每個企業每年都要做統計報告,一是醫生和雇主有報告的義務;國家統計3天以上公休假的工傷事故;人身死亡、重傷多人的重大傷亡事故,警察和檢查院參與。統計報告由標準的表格和填報要求,包括單位名稱、保險號、第一診治醫生、業主簽名、職工代表簽名,還有工傷事故發生前的狀況、事故發生的經過、傷亡情況、救治情況、康復、復工情況和工資證明等數據。對職業病也有明確要求,按要求通過IT上報政府。對于身體受傷也有13級標準分類,比如,哪個指頭斷幾節算幾級,胳膊哪塊肌肉受傷算幾級,等等,都規定得十分詳盡清晰。
職業安全數據統計方法是從大量工傷事故中抽樣進行分析計算,重點分析事故原因,包括工具的、設備的、環境的等方面。統計分析的主要目的是用于事故預防。比如,從2008年工傷事故統計分析結果看,生產安全死亡616人\\(其中男573人、女43人\\),其中建筑業最多,加工制造業第二,倉儲業第三,農林漁牧業第四;骨關節、肌肉損傷最多……另外,通勤事故在工傷保險中一般占比為20-30%。同行公會125年的統計資料積累、數據量很大,通過計算機軟件處理,很容易從長期的指標結構和變化趨勢發現問題集中在哪個行業、哪個方面,預測準確率可達80%以上,以便于政府、同行公會提醒企業采取有針對性的預防措施。
\\(二\\)事故統計的完整性、科學性,以及事故預防的目的性
事故統計的完整性。德國工傷保險的體制機制避免了漏報、瞞報工傷事故,只要企業報警到相關醫院進行工傷治療,有關部門第一時間同時收到報警記錄;醫生救治費用結算必須由傷者和雇主簽字;加之法規要求企業定期申報工傷事故是雇主和醫生的義務,幾個環節都有效保證了事故統計的完整性。
德國事故統計指標設定方面不斷優化,事故統計指標的設定有較高的科學性。例如,石棉導致肺癌發病率高;退休年齡從60延長至67歲后,由于人口老齡化帶來的職業病和工傷事故相對上升;通勤事故占比逐年升高等,因為指標設定比較科學,很容易從統計數據中找出類似這些共性問題,得出一致性結論。
德國事故統計用于事故預防的目的性很強。法規明確要求,企業輕傷事故可以不報警,但必須定期向政府主管部門報告,目的是為了預防事故。歷經120多年長期積累的工傷事故統計資料,為企業制定預防事故措施和政府決策提供了可靠的數據支撐。
四、對我國職業安全健康管理的幾點建議
第一,完善職業安全健康法規體系。借鑒德國的良好實踐,建立健全和不斷完善職業安全健康法規體系。通過完善的職業安全健康法規體系,界定政府、工傷保險中介機構和企業各自的職責義務,避免政府過度干預,充分發揮市場機制的作用,既有利于構建和諧共贏的勞資關系,又有利于保障企業安全可持續發展。
第二,構建完善的工傷保險體系。逐步在全國建立起完善的工傷保險體系,集社會之力,分散企業經營風險。在工傷保險理賠方面,真正做到“先理賠,后追責”。先幫助企業救援事故傷害者,然后再依據事故調查結果,決定是否追究企業責任和提高企業下年度保險費率。
第三,落實企業的主體責任。職業安全健康管理的主體是企業,應真正落實企業的主體責任。如果企業重視安全生產,不僅會有良好的企業聲譽,而且產生較好的經濟效益;反之企業生產安全事故頻繁、職業病高發,則相應提高企業的工傷保險費率,將直接影響企業經營效益。通過市場手段來調節,建設政府過多的干預。
第四,建議由工傷保險部門開展工傷事故數據統計。德國目前采用的由工傷保險部門開展事故數據統計的作法,保證了事故統計數據的可靠性、時效性、完整性。同時,為提高事故性質認定、事故分類,加強防范事故的科學性和可靠性提供了有效保障。
第五,建議采用相對指標進行工傷事故數據統計。長期以來,我國習慣采用絕對指標來統計事故,不便于行業間、地區間,特別是與其他國家的安全生產狀況對比。為此,建議采用工傷事故數據統計相對指標,以強化安全生產管理,控制各類事故發生,促進安全生產管理水平提高。
