丹尼爾·貝爾在《后工業社會的來臨》一書中首次將人類社會的發展進程劃分為前工業社會 （即農業社會）、工業社會和后工業社會三大階段。 隨著20世紀80年代全球化、信息化的來臨，標志著人類社會進入了后工業化的進程。 形成于工業化時代的治理模式在應對后工業化時代公共問題時左支右絀、紕漏畢現， 這意味著我們必須完成對過去人類百年間工業化進程所孕育的管控式治理的揚棄和超越，改變已有的治理模式和治理邏輯， 轉而在治理主體的多元化維度上思考社會治理的根本性變革。

一、管控式治理陷入治理困境。

工業社會為人類孕育了一種特有的治理模式：

管控式治理。 這種治理模式的取向是追求一種對社會的高效控制。 政府為了維持治理的高效和政治穩定，會不斷強化自身操縱社會的能力，這種對高效管控的狂熱追求， 強調由政府作為唯一治理主體對社會的稀缺資源進行配置， 使得治理者與被治理者的對立成了社會治理關系的基本內容，終將招致社會的整體性失控。 在公共行政中曾出現并一度風靡的“市場化取向”， 實際上則是用分散集權取代了一體性的架構，并未撼動政府的治理壟斷地位。 在工業化時代，治理的規則完全由政府單方面制定，而且政府的治權幾乎是不受約束或無所不能的。 由于工業化時代的“分工-協作”理念已經深植于人們的思想，所以即便是意識到了問題所在， 政府在面對社會治理時，依然無法打破“管控式”的桎梏，多是為迎合經濟形勢的波動而漸進式地、 被動而滯后地進行著治理方式的微調。 例如20世紀“大蕭條”之后歐洲相繼出現的福利國家，政府為社會弱勢群體提供了“從搖籃到墳墓”的服務，一度被稱之為不同于共產主義和資本主義的“第三條路”。 但就實際運行來看，福利國家依舊無法跳脫出“管控式治理”的思維模式，在面對日益復雜、跨界的公共問題時，依然會出現間歇性治理失靈。 雖然“高福利陷阱”誘發的歐洲經濟危機，不能歸責于對管控式治理的一次矯枉過正， 亦非后工業社會的良好治理所應有之態。

無論是依靠市場機制進行治理， 抑或是政府廣泛干預市場和社會的治理均隱含著缺陷。 這些內嵌于運行機制之中的缺陷， 導致管控式治理在面對社會危機時，必然會遭遇到治理困境。 人類社會已然不可阻擋地進入了后工業化時代， 僅依靠政府單一治理主體的力量在管控式治理維度上尋求出路， 決然無法滿足后工業化時代對社會治理變革的訴求。 后工業化時代的有效治理， 必須強調治理主體的多元性、治理過程的合作性、治理結構的彈性、治理方式的多樣性、治理取向的一致性，我們應當將當前社會上發生的各種治理失靈現象視為一次次客觀現實與管控式治理模式不相匹配的警報， 提醒著人們必須從多元社會治理主體的“合作”維度上去尋求答案，積極地應對后工業化時代的來臨。

二、后工業化時代對動態合作治理模式的呼喚。

工業化時代孕育了管控式治理， 而管控式治理也成就了工業社會的輝煌。 但是，當人類社會進入到了后工業化時代之后， 管控式治理就漸漸失去了其賴以生存的社會環境。 在工業化時代，政府是公共服務唯一的供給者， 市場和社會組織都只是從屬于政府中心結構的一個服務補充者， 政府為社會治理而制定的公共政策一般都不是動態的， 許多政府機構的存在就是為壟斷該行業。 同時，工業社會的整個社會環境也是排斥合作而追求“工具理性”的，工業社會是建立在協作關系和競爭關系的基礎上的， 因而工業社會的基本框架和基礎型結構并不支持合作關系。 也就是說，工業社會沒有為合作關系的生成留下必要的空間。 雖然工業文明形塑了當今的社會，但是在新情況、新事物不斷涌現的后工業社會中，工業化時代締造的管控式治理， 在面對后工業化時代的復雜現實時已然左支右絀， 而政府為了扭轉這種治理失控會本能地加大監管力度和范圍， 終將步上科層制的組織不斷臃腫化、權力不斷聚焦化、制度不斷內卷化的覆轍。 在后工業化時代的社會治理中，合作的目的是有效地提供促進社會公正的公共服務，合作的方式絕非刻板的將三大社會治理主體捏合到一起，政府應當積極地接納、引導第二和第三部門成為治理主體， 并構建一個多元主體的長期合作機制。 這種合作機制不同于之前科層制所建構的分工-協作模式， 不是將一個整體分割為幾個部分，放置在“流水線”由不同的主體分別作業，而后再拼接組裝成整體。

可以說，合作治理模式占領治理的話語權，將是實踐理性發展的必然，也是對管控式治理的揚棄和超越。 這不僅需要實現政府治理模式的轉變，同時還要求社會組織和私人企業成長為社會治理的主體。

在新的治理模式下， 政府的主要職責開始由管控向服務轉變，對于合作治理而言，強調公共服務是實現多主體合作對社會進行治理的關鍵， 它即源于服務也源于治理的實踐， 呼喚一種可以共同提供公共服務的、具有可滲透的結構，以及可跨越組織功能和邊界而聯系起來的組織形式。 合作治理模式歸根結底是人類在國家—市場—公民社會三維關系的組合，尋求不同以往的、 更為有效地實現公共利益道路的努力。 一個積極面向后工業社會的政府，應當是服務型的政府而非管控型的， 政府應當為社會提供促進社會公平性的服務。 在后工業時代的多主體合作治理框架之下， 每一個進入合作治理系統的要素都必然具有相對于系統其他要素的服務定位。 從管控式治理的經驗看， 主體間存在良好的競爭關系能夠帶來社會總體福利的提升， 但面對后工業化時代的現實， 更理想的治理模式是多主體之間形成主動而積極的合作關系。

三、建構多元主體動態合作治理機制。

要實現合作治理的長期持久有效， 需要合作治理呈現出一種動態性的特征， 所以多主體動態合作治理機制的建構包括兩個相互嵌入的環節： 實現多主體的合作治理、實現合作治理的動態性。

（一）構建多元主體治理的合作機制。

后工業化時代的社會復雜性與不確定性， 決定了人民的公共訴求將成為治理的航向標， 管制型治理那種壟斷性質的治理模式已經被淘汰出局， 政府的主要治理任務， 不再是固定不變地向社會輸出公共政策以保持其穩定性， 而是想方設法滿足人民提出的公共訴求，為社會提供公共服務。 既然后工業化時代的社會治理需要通過多元主體提供社會服務的形式來展開， 那么只要根據公共服務本身的產品屬性劃歸治理主體，就可以在新危機、新問題出現時快速而精準地由“最擅長”的治理主體進行服務的合作供給。 如圖1所示，公共服務的產品屬性可以從競爭性與排他性兩個維度進行考量，劃分成四個類型：公共產品、私人產品、俱樂部產品和公共池塘資源。 根據公共部門、 私人部門和社會組織三大治理主體本身的特質，政府不適合參與私人產品供給（否則會減低行政效率、更有悖于政府公共性的本質），市場不適合參與公共產品供給（否則外部性無法得到彌補，且市場邏輯和價格機制很容易侵蝕公共領域），社會組織不適合參與俱樂部產品供給 （否則容易使社會組織演化為另一種設租尋租的畸形官僚組織， 且社會組織更適合參與專業性強、 公益性高的公共服務供給），公共池塘資源因其復雜性和廣泛性，不得不需要三大主體共同參與合作治理。 如此建構多主體的合作路徑， 則在四類公共服務之中有三類僅需兩個治理主體便可有效實現， 這能夠極大地提高治理效率，且即便治理主體的偏好呈現多峰狀態，也不會在面對多種政策選擇時陷入投票悖論的死循環1，至多是在政見相左時進入協商環節。

（二）實現合作治理的動態性。

在完成多元治理主體之間合作路徑的建構之后，如何保持這種合作長期有效，就成為橫亙在政府面前的主要困難。 相對于靜態治理，動態治理是指公共管理的權威結構，尤其是政府，秉持開放理念與創新精神，動態、系統地革新公共政策的決策與執行過程，以回應社會公共需求，逐漸促進公共事務由善政向善治的嬗變。 在不確定和迅速變化的環境中，當以前的政策選擇可以適應當前的發展， 從而使政策和制度在實現社會的長期理想目標時保持適宜和有效的時候，治理就具有了動態性。 如圖2所示，具有適應性的公共政策需要多主體的合作供給， 治理的長期有效性不但依賴于一個閉環的政策循環（預判-反饋-修正-預判），同時還依賴于治理主體的持續學習能力和合作彈性，為其提供的變革和創新。 為了應對后工業社會不斷提出的新挑戰， 動態合作治理系統應當是一種遠離平衡態的開放的耗散結構， 通過不斷與外界的信息交流和能量置換， 實現一種動態而持續的良好治理。 動態合作治理系統應包括三個基本的子系統：合作治理實現系統、公共政策供給系統、動態治理實現系統。

合作治理實現系統是在面對后工業化時代公共問題所提出挑戰時， 第一時間需要做出反應的子系統，需要政府厘清公共問題的本源，從而判斷出解決此問題所需提供的公共服務， 最后根據公共服務的產品類型確定合作治理的供給主體、 合作方式。 隨后， 公共政策供給系統的最終目的是通過一個閉環的政策鏈條，形成具有普遍適應性的公共政策，并與合作治理系統相互匹配，通過不斷反饋、評估、修正，漸進完善公共政策， 更好地應對后工業化時代的公共問題。 最后，在適應性的公共政策形成之后，動態合作治理系統進入到動態治理實現系統。 在這一子系統中， 合作治理主體的學習能力， 以及合作的彈性，是具有決定性作用的影響因子，持續的學習能力和足夠的合作彈性， 是將公共問題從紛繁復雜的表象中抽離出來， 并準確概念化為適應性公共政策的保證， 同時也是公共政策供給子系統完成自我革新的重要動力源泉。 通過將合作治理成效與社會現實之間的反復比對和驗證， 動態治理實現子系統將為其余兩個子系統提供信息反饋和改良思路， 最終實現一個持續有效的、動態的合作治理。

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