長久以來,學界對公共行政和公共管理存有諸多爭論,爭相從不同的視角對公共行政和公共管理進行對比分析.借助于對學科歷史沿革進程的研讀,我們能夠對二者的理論源起有基礎的認知.公共行政19世紀末從政治學中脫離出來,成為一個單獨的學科領域;公共管理作為一種新的管理模式,于20世紀70年代在對公共行政反思和批判的基礎上興起.公共管理的產生從根源上說源自學界對公共行政理論的不斷修正,更多的學者以"公共行政--新公共行政--公共管理"的發展路徑為主線,對公共管理和公共行政進行了系統論述.我們在此可以將這些觀點大體歸納為三類:部分學者認為公共行政與公共管理核心本質相同,稱謂因理論發展階段的變換而適時作一調整;部分學者主張公共行政包括公共管理,公共管理以公共事業的開發和管理為主,側重于行政管理方法論的研究;另有學者則認為公共管理是一種新型范式,基于其特有的管理內容、管理思想和管理手段,能夠借助理論的不斷發展完善構織成獨立的學科領域.由此可見,在公共管理和公共行政的關聯性界定問題上形成了諸家爭論的格局,筆者在肯定二者共通性的基礎上,以二者的差異性入手從反向視角對兩種理論有更加清晰的認知和界定.
一、內涵區分
1.公共管理.公共管理是以政府管理為核心,以多元主體為特征,以公民社會為背景和基礎的管理體制.我國首屆公共管理理論與教學研討會對公共管理進行了內涵界定,認為"公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學科、一種新的學位教育方式.公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務的管理外,還包括社會事務的管理[][]",這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內涵.簡言之,公共管理學是在公共行政的基礎上將管理學、經濟學、政治學等多學科理論與方法技巧引入整合,在主客體領域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務為起點的學科群體系.
為進一步明晰公共管理的內涵,我們對公共管理內涵進行簡單地剖析解讀.首先,主體的多元性.現代公共管理理論倡導從主體的廣泛意義上理解公共管理,公共管理的主體不再只限于政府和組織.
其次,民主和效率的客觀訴求.公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,以實現公共的福利與公共利益為目的,側重于民主訴求的踐行與服務效率的提升.再次,公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次.宏觀層面指的是政治學\\(價值\\)意義上的公共管理,即政治學所研究的國家治理或政治管理;中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理,即與政治統治相分離的公共管理活動;微觀層面的公共管理重點是解決管理技術和方法問題,這一范疇更多地體現為新公共管理理論.
2.公共行政.公共行政是以剛性規范和固化原則為支撐,依托政府這一主體來維護政治統治,是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動.本文作者認為,公共行政是以政府及其他法律、法規授權的組織為主體,將國家、社會及自身事務作為客體依法進行決策、組織、管理和調控等一系列活動的學科體系.其本質是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動,具有工具性、依附性的內在屬性.
同樣,我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內涵的認知,從多維視角辨析公共行政與公共管理在內涵上的差異.首先,公共行政有狹義和廣義之分,狹義上的公共行政是指政府對自身事務的管理,廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務在內的整個社會的管理.其次,公共行政主體具有單一性.公共行政活動的主體是國家行政機構及其他法律、法規授權的組織,即通常所說的政府或者行政當局,不包括立法和司法機構.再次,權利與職責的踐行.行政的字面意思是"行其政事",其要義在于政治統治的維護、職責的踐行和社會的進步,具有明確的權威性和責任性.另外,在公共行政的外圍包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規范,要求其必須依法踐行、合乎程序.
二、主客體區分
1.主體區分.主體是行為的施動者,可以是單一的亦可以是多元的.公共管理的主體則呈現多元性,涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織.各管理主體根據自身的業務范圍,對管理權限內的各項事務進行統籌協調,在法律范圍內享有充分的權限自由.公共行政的主體是政府及少數其他法律、法規授權的組織,主要依靠政府為代表的法定權力機構\\(一般不包括立法機構和司法機構\\),多數時間內政府作為單一主體踐行公共行政的相關職責.政府依托其內部各部門的分工與職責屬性負責公共政策的制定及執行,成為公共行政運作的核心載體.
2.客體區分.客體對象是主體行為的內容,在本文中客體具體指公共管理與公共行政實際運行中的作用對象及運作范圍.在客體維度上的區分,需要我們從公共行政與公共管理的特性或側重性上探析.
公共管理側重于社會性,注重公共服務的提供、公眾的參與程度、行政事務的透明化及社會責任和義務的履行,充分體現了客體的社會性內涵.而公共行政側重于公共性,注重公共權利的執行和公共利益的維護,體現工具性、權威性、規范性等特性.
公共管理客體多樣,在不斷擴展、變換中以更具象化的形式呈現,包括:以公共利益、公共服務為導向的社會公共事務,公共資源\\(公共設施、產品\\)等.公共行政的研究外延具有動態性,其學科前沿將以社會發展的現實問題為導向,不斷引入新的學科知識,在學科內容上包含公共管理原理、行政管理等方向.公共行政客體多樣,有較為固定的管理程序,更大程度上是基于鞏固政治統治的政策執行.
以民利為導向,維護公共利益是公共行政公共性的直接體現.
三、內在區分
1.特征區分.從對公共管理與公共行政之上的解讀中,我們不難發現二者都具備自身的鮮明特征.公共管理的鮮明特征集中體現在:
專業性更強,重視專業化管理;注重績效評估體系的科學化、完善化建設,積極引入人事彈性機制和業務競爭機制,強調公平與效率的統籌兼顧;側重顧客導向,構建順暢的溝通反饋機制,以為人民服務為要旨,對結果予以關注和實現;強調走向市場,具有顯著的管理主義色彩.公共行政的特征則表現為:公共性是核心要素,旨在保持公眾權力行使的合法性及公眾利益最大化.政治性、權威性、層次性突出,管理的體制及模式固化;剛性規范引導特色,管理的程序經過規范性界定,管理的權限和內容受法律約束和保護.責任原則鮮明,作為公民權利運行的授權人的公共行政主體受到內外部的廣泛監督, 政府的行為須對社會大眾負責.
2.管理目標區分.公共管理和公共行政在管理目標方面,存在著維度性上的區別.一者,公共行政是一種"內部取向",重視機構、過程和程序的管理.二者,公共管理是"外部取向",公共管理重視項目、結果和績效的管理.
3.管理體制和運作模式區分.在管理體制和運作模式方面二者亦存在較大區別.一方面,公共行政重視計劃、組織、指導、協調、報告等基本技能的運用,強調執行規范和"政策科學化".另一方面,公共管理關注那些可以用來將思想和政策轉變為行動的管理工具,旨在將更多的企業管理思想納入到公共管理過程中來,側重強調"管理市場化".
參考文獻:
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