一、引 言
十八屆三中全會把"城鄉發展一體化"作為重大問題重點加以說明,并提出從"完善城鎮化"方面"推進農業轉移人口市民化",即"逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民".正如國務院發展研究中心副主任韓俊所強調的"農民工市民化實質是公共服務均等化",《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要"穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋",并從"城鎮住房、社會保障"等民生問題指明了"基本公共服務常住人口全覆蓋"的主要內容.因此,在"逐步"推進基本公共服務向農民工市覆蓋的進程中,不論是確定逐步推進的基本公共服務具體項目,還是確定需增加的基本公共服務地方財政投入成本,均須分析農民工市民化及基本公共服務農民工全覆蓋進程中的政府財政成本及成本分擔機制.
農民工對我國經濟發展的意義已成共識,不論是作為新型的勞動大軍,還是作為現代產業工人都為我國城市經濟建設立下了汗馬功勞,農民工已成為我國現代化建設的重要力量.農民工的出現和壯大,對于加快工業化和城鎮化,改變城鄉二元經濟社會結構,已經并不斷地發揮著巨大的作用.據國家統計局發布的《2012 全國農民工監測調查報告》顯示,2012 年全國農民工總量達到26261 萬人,其中外出農民工 16336 萬人,浙江是農民工輸入地的第二大省.
其中,寧波超過溫州成為浙江外來人口第一大市,2011 年 6 月 30 日,寧波市登記的暫住人口為 429. 84 萬人,外來人口總量居全省首位; 全市戶籍人口 576. 40 萬人,外來人口與戶籍人口之比達74. 57∶ 100; 預計到2015年,寧波市外來人口將達到 540 萬人.
寧波外來人口增加給寧波發展帶來人口紅利的同時,也對寧波經濟社會發展的各個方面帶來不容忽視的影響,尤其是公共服務和社會管理.為了進一步優化公共服務,讓外來務工人員共享改革發展成果,寧波市在現有的外來務工人員基本公共服務投入水基礎上,出臺了《寧波市加強外來務工人員服務管理"十二五"規劃》,計劃要"十二五"期間深入推進"教育培訓、公共服務、權益保障、安居保障、治安管理、融合發展"等六大體系建設,[3]進一步提高外來務工人員的基本公共服務水平.
文章選擇寧波外來務工人員流入大市作為典型城市,在總結寧波外來務工人員基本公共服務投入具體實踐基礎上,確定農民工和市民的基本公共服務投入水平及其差距; 通過測算存量農民工和增量農民工市民化的成本及財政投入,并對財政投入的來源和分擔機制進行分析.
二、農民工與市民基本公共服務的投入水平
\\( 一\\) 基本公共服務和農民工的界定
1. 基本公共服務的內涵
關于基本公共服務的概念和范圍,不同學者在使用時有不同的內涵和指向.本文引用《國家基本公共服務體系"十二五"規劃》中對基本公共服務的定義: 建立在一定社會共識基礎上,由政府根據經濟社會發展階段和總體水平,提供旨在保障個人生存和發展最基本需求的公共服務.享有基本公共服務屬于公民的權利,提供基本公共服務是政府的職責.同時,本文選定以下內容作為所研究的基本公共服務具體項目見表 1.
2. 農民工的界定
根據國家統計局發布的《2012 年全國農民工監測調查報告》,農民工分為外出農民工和本地農民工.寧波市發布的《2011 年寧波市人口發展報告\\( 摘要\\) 》以"暫住人口"對外來農民工進行統計.本文從流入地角度界定農民工,且以統計口徑中所稱的暫住人口作為農民工的數據分析基礎,并界定農民工為: 符合城市的就業條件,但不具有本地常住戶籍的、在城市從事務工等的外地來城市的人員.本文所分析的寧波市農民工,即常住外來人員,為在寧波居住 6 個月以上的外來務工人員.2012 年寧波市公安局統計數據顯示,全市常住人口約有 763. 9 萬人,①其中外來務工人員 230 萬人,②占全市常住人口的 30. 26%.
\\( 二\\) 農民工的基本公共服務投入水平
"十二五"以來,寧波市堅持經濟發展與改善民生有機結合,注重對弱勢群體,尤其是外來務工人員提供優質的基本公共服務.以創新理念、完善制度、重點突破、提升質量為重點,加大了社會建設投入和改革力度,同時積極推動公共服務領域重大工程建設,為廣大外來務工人員降低基本公共服務門檻.此外還為外來務工人員構筑了基本公共服務基礎框架,基本公共服務能力明顯提高,基本公共服務體系不斷健全.
寧波市外來務工人員基本公共服務的投入水平,根據基本公共服務六大項目進行分析,計算結果見表 2.
計算結果表明: 2012 年,230 萬常住外來務工人員的基本公共服務總投入 166 億元; 其中財政總投入 128 億元,占總投入的 76. 95%; 農民工個人支出總額 38 億元,占總投入的 23. 05%,說明農民工現有基本公共服務投入主要還是財政為主.
財政投入體現在以下幾個方面: 公共教育總投入 42. 70 億元,其中財政支出 34. 90 億元,占總投入的 82%; 社會保險總投入 17. 18 億元,其中財政支出 11. 54 億元,占總投入的 67%; 公共衛生總投入 1. 48 億元,全部由財政支出; 住房保障 44. 16億元,財政支出 19. 32 億元,占總投入的 44%; 基礎設施 44. 16 億元,全部由財政支出; 基本社會服務 0. 22 億元,全部由財政支出.
\\( 三\\) 市民的基本公共服務投入水平
"十二五"開始以來,寧波市各級黨委政府高度重視發展基本公共服務事業,大力調整支出結構,大幅增加基礎教育、基本醫療、公共衛生、基本住房保障和基礎設施建設以及基本社會服務等方面的投入,取得了明顯成效.
寧波市市民基本公共服務的投入水平,按上述基本公共服務項目分析,計算結果見表 3.
計算結果表明: 2012 年,763. 9 萬戶籍人口的基本公共服務總投入 324 億元; 其中財政投入 282億元,占總投入的 87. 36%; 市民個人支出總額 41億元,占總投入的 12. 04%; 說明市民的基本公共服務投入也是財政為主,這符合基本公共服務政府負責和提供的理念.
\\( 四\\) 農民工與市民基本公共服務的投入差距盡管寧波市在外來務工人員的基本公共服務投入上,做了不少有益的嘗試,也有一些先進的經驗和做法.但常住外來人口和寧波市民的基本公共服務水平客觀上存在著一定的差距.根據 2012年寧波市戶籍人口和常住外來人口的數據,筆者對寧波市外來務工人員和市民的基本公共服務投入進行了測算,對兩者的基本公共服務投入差距進行分析,具體見表 4.
從表 4 所列基本公共服務六個方面的數據可以看出,寧波市常住戶籍人口的財政投入大于外來務工人員的財政投入,其中財政投入總量差距為162. 03 億元,人均為34. 85 元.其中,社會保險方面,寧波市民與外來務工人員的財政支出差距最大,人均為 237. 39 元,這與寧波市常住戶籍人口參加社會保險的比率高、外來務工人員參加社會保險的比率低有關系.公共教育方面的差距為人均 -314. 78 元,反映外來務工人員的公共教育財政投入比市民大,這與寧波市常住戶籍人口與外來務工人員公共教育投入的類別有關.寧波市戶籍人口公共教育的財政投入主要局限生均的教育財政投入,而外來務工人員隨遷子女公共教育的財政投入除了生均的教育財政投入外,還有大量的新增的農民工子女學校的建造、教師配備、教學設施等投入.基本社會服務和住房保障方面的差距分別為人均 111. 64 元和 0 元,這直接說明寧波市社會求助、養老機構等方面的基本社會服務,外來務工人員享受的還比較少,這與外來務工人員的經濟狀況、戶籍因素和生活理念等有關.公共衛生和基礎設施方面的差距基本為零,由于公共衛生、基礎設施等方面不具有排他性,外來務工人員與寧波市民享有一樣的財政補助,其財政投入總量上的差距是因為兩類人口基數有差距.
三、農民工市民化的基本公共服務投入成本測算
隨著經濟社會的持續發展,勞動就業機會也在不斷增多,吸引了大批的外來務工人員涌入城市.不斷涌入的外來人口在為城市經濟社會建設做貢獻的同時,也日益加重城市人口的壓力.如何讓不斷增加的人力資源更好地為城市的經濟社會和諧發展服務,顯得越來越重要了.農民工市民化進程中,最核心內容就是基本公共服務均等化,要讓農民工也享有跟市民同樣的基本公共服務投入.因此,需要對農民工市民工的基本公共服務投入成本進行測算.農民工市民化基本公共服務投入成本包括了存量農民工和增量農民工的基本公共服務投入成本.
\\( 一\\) 存量農民工市民化的基本公共服務投入成本前文通過測算得出了 2012 年寧波市 230 萬常住外來務工人員基本公共服務的投入成本,為了進一步測算逐年增加的外來務工人員的基本公共服務投入成本的需要,對前文的數據做以下分析\\( 見表 5\\) .
計算說明:
①農民工市民化的財政投入以教育為例,教育的財政投入 = 人均投入 × 存量外來務工人員總數,即34.9 億元 =1517.54 ×230;
②逐步推進的累計財政投入為按教育、社會保險、公共衛生、住房保障和基礎設施以及基本社會服務這六個項目逐個累加財政投入; 以公共衛生出的逐步推進的累計財政投入為例,逐步推進的累計財政投入 = 教育的財政投入 + 社會保險的財政投入 + 公共衛生的財政投入,即 47.92 億元 =34. 9 +11.54 +1. 48.
表 5 數據反映出,外來務工人員與寧波市市民在享有政府提供的公共服務方面存在一定的差距.具體來說,外來務工人員與寧波市民在教育方面的人均差距為 - 314. 78 元,按前文的測算方法,此處 314. 78 元人均差距說明寧波市市民在教育方面得到的人均財政投入比外來務工人員的少314. 78 元,可以反映出外來務工人員在寧波市接受教育的成本比城市常住戶籍人口的大.在社會保險和基礎設施方面的人均差距說明,寧波市市民在這兩個各方面享有的財政投入遠優于外來務工人員.在公共衛生和基礎設施方面,對外來務工人員由于不具有排他性,我們認為寧波市市民和外來務工人員在人均上不存在差距.
從逐步推進的累計財政投入的測算數據來看,財政為外來務工人員在教育方面的投入為34. 9 億元; 在教育和社會保險兩個方面的總投入為 46. 44 億元; 在教育、社會保險和公共衛生三個方面的總投入為 47. 92 億元; 在教育、社會保險和公共衛生,以及住房保障四個方面的總投入為60. 34 億元; 在教育、社會保險、公共衛生和住房保障以及基礎設施五個方面的總投入為 120. 64 億元; 在六個方面的總投入為 120. 86 億元.由此可得,財政為外來務工人員的投入在不同領域存在不同的金額,在六個方面上的總投入為 120. 86 億元,為外來務工人員的生活、學習和工作提供了良好的經濟基礎和物質保障.
\\( 二\\) 增量農民工市民化的基本公共服務投入成本
近幾年,寧波市外來流動人口持續快速增長.2001 年至 2012 年間,寧波市流動人口年均增長33. 91 萬人.2010 年至 2012 年,寧波市登記的暫住人口分別為 404. 38 萬人、429. 04 萬人和 475. 05萬人.暫住人口與戶籍人口的數量之比也從 2001年的 18. 78∶ 100 提高到 2012 年的 82. 23∶ 100.
③由此可得 2011 年暫住人口的增長率為 6. 1%,2012年暫住人口的增長率為 10. 7%,為了下文測算的需要,我們取二者的平均值 8. 4%為測算未來寧波市流動人口增率.
外來人口的快速增長給政府提供公共服務的能力提出了考驗.對于每年新增的外來人口,我們按照前文的測算方法為其測算未來幾年的基本公共服務的財政投入.按 8. 4% 的年增長率,2013年外來務工人員達到 514. 95 萬人,較前一年增長39. 9 萬人; 2014 年外來務工人員將達到 558. 21萬人,較前一年增長 43. 26 萬人; 以此推算,到2020 年寧波市外來務工人員將達到 905. 68 萬人,較前一年增長 70. 18 萬人,由此可得表 6.
計算說明:
①新增外來務工人員的測算以2014 年的為例: 2014 年的增量= 2013 年的基數 × 8. 4% ,其中 2013 年的基數 = 2012 年的總數 ×\\( 1 + 8. 4%\\) ,即 2014 年外來務工人員的增量 = 43. 26 萬人 =475. 05 × \\( 1 + 8. 4% \\) × 8. 4% ;
②按外來務工人員人均成本測算的財政投入以 2014 年的為例,2014 年財政為外來務工人員的投入 = 新增外來務工人員總數× 外來務工人員人均財政投入成本,即: 22. 73 億元 = 43. 26 ×5254. 99 ;
③按寧波市民人均成本測算的財政投入也以 2014 年的為例,2014 年財政為外來務工人員的投入 = 新增外來務工人員總數 ×寧波市民人均財政投入成本,即: 22. 88 億元 =43. 26 ×5289. 84.
從測算結果來看,在目前的財政投入基礎上,未來幾年把新增的外來務工人員納入城市基本公共服務體系,每年財政投入將逐步增加 20 多億元.隨著城市經濟的快速發展,該項財政投入能夠很好地激勵外來人口為寧波市的經濟社會的可持續發展做貢獻,開創未來經濟社會和諧的新局面.
經過表 6 的測算,2014 年將新增外來務工人員 43. 26 萬人,到 2020 年將新增外來務工人員70. 18 萬人.經濟社會的持續增長為政府提供基本公共服務奠定了強有力的物質基礎,面對未來幾年外來人口快速增長的局面,市委市政府將逐步加大對外來務工人員的財政投入,按照上表的測算數據,未來幾年可以選擇按外來務工人員人均成本測算的財政投入作為低方案,以寧波市民人均成本測算的財政投入作為高方案.
四、農民工市民化基本公共服務投入成本的財政分擔機制
農民工市民化,其核心內容是基本公共服務均等化,而其均等化的主要內容是基本公共服務,其供給模式不論是政府直接提供還是政府向社會購買等,負責供給的責任主體是政府.農民工市民化基本公共服務投入主要是財政投入,其投入成本主要是財政成本.財政投入成本中就涉及到不同財政主體之間的成本分析機制.主要包括:
中央政府與地方政府的財政成本分擔機制、地方各級政府的財政成本分擔機制、輸入地與輸出地政府的財政成本分擔機制.
\\( 一\\) 中央政府與地方政府的財政成本分擔機制
建立對農民工輸入省份的財政轉移支付制度,重點對子女教育、醫療衛生、社會保障、住房保障等方面給予支持.同時,加強資源和配套設施的省際統籌,堅持城鎮建設用地增加與農民工數量相結合的導向,探索建立建設用地指標的跨區域使用機制.
\\( 二\\) 地方各級政府的財政成本分擔機制
省級政府要建立農民工市民化專項基金,通過財政轉移支付的方式,重點對省內跨市縣遷移的農民工公共服務投入提供支持.城市政府要承擔農民工市民化過程中擴建城市所需的公用設施、基礎設施、社會設施投資成本,配套支付農民的教育、醫療、社會保障、住房保障等基本公共服務支出.
\\( 三\\) 輸入地與輸出地政府的財政成本分擔機制
輸入地享受了農民工的人口紅利,因此輸入地各級政府應更多地承擔農民工市民化成本,并加強對農民工主要來源地的經濟援助和對口幫扶.輸入地政府要將農民工隨遷子女教育納入教育發展規劃和財政保障范疇.同時,對于城鎮化建設用地指標,也可實施農民工輸入地與輸出地建設用地指標平衡的協調配置機制.
參考文獻:
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[3]周驥. 寧波市推出六大體系建設促新老寧波人融合[EB/OL]. 2011 年 11 月 5 日.
