隨著 20 世紀 80 年代出現的“新公共管理運動”浪潮，世界各國圍繞“治理理念”、結合時代背景與社會發展趨勢不斷展開嘗試。而信息技術在全球范圍內的成熟與推廣，引領世界進入了“信息化時代”。傳統權威治理模式已難以應對信息化沖擊，難以滿足信息化時代市場、社會與個人渴望參與治理的訴求。治理思路需要創新，治理模式急待革新，電子政務作為信息化時代政府治理的一種產物，因其能有效提升政府治理能力，而逐漸被各國政府作為一種新的現代化治理途徑得到了快速發展。
一、電子政府（政務）在世界和亞洲各國的實踐
作為當今社會最先進的生產力，信息技術促進了世界經濟一體化發展的同時也深刻影響和推動著世界各國政府運作和社會管理的組織方式變革。信息技術所擁有的數字化、網絡化、智能化等技術特性，尤其是共享精神，使得“人類平等、自由分享知識”的價值理念在網絡中真正得以實現。這種革命性發展使民眾之間的交流和溝通方式跨越了時空限制。通過信息技術，民眾不僅獲得了了解國家運行與政府治理的多元渠道，更借助信息技術搭建起的社會網絡具備了使個人訴求足以影響政府決策的能力?？梢哉f，信息化時代的到來在對傳統權威治理模式產生沖擊的同時，也為將多元主體引入治理，實現治理模式創新、提升國家治理能力提供了契機。為此，世界上絕大數國家和地區政府都在致力于加快信息基礎設施建設，并利用最新的信息技術構建和發展電子政務，以期能有效增加政府在公共管理過程中的透明度，提高行政效率和完善公共服務，促進政府治理能力的現代化。
2008 年， 聯 合 國 經 濟 與 社 會 事 務 部 \\(DPEPA/UNDESA\\) 對聯合國 190 個成員國的電子政務發展情況進行了調查，調查主要圍繞政府網站內容和網站成熟度、對信息通信技術 \\(ICT\\) 基礎設施的數據分析及人力資本的數據分析展開。經分析評估后，DPEPA 將結果編制成各國電子政府成熟 \\(readiness\\) 指數（參見表 1）。
從表 1 可以看出，作為電子政務應用的先進國家，美國政府早在 1993 年至 2001 年間就推出了 1300 余項與電子政務有關的項目，加強政府間聯系和協作，鼓勵公眾參與。而加拿大是全球電子政務發展最為成熟的國家之一，先進的信息基礎設施和高素質的人力資源為電子政務迅速發展構造了堅實基礎。值得一提的是，加拿大電子政務在跨部門、跨地區協同性和一體化程度方面為世界領先，加拿大已由單向、單層面、單主體的電子政務朝著多層次多主體的復雜結構不斷發展，這也是中國電子政務建設的終極發展目標。歐盟則積極推行“電子歐洲”計劃，每半年對成員國進行一次全面評估。歐盟成員國的互聯網普及率極高，大多數國家的電子政務規劃中兼顧了對以公眾為中心的服務和對企業的電子商務服務的均衡性?！颈?】
不同于歐美國家著力于構建多層次、多主體復雜結構電子政務的高水平發展階段，亞洲國家電子政務發展狀況尚處于全球較低水平，而韓國還是展開了富有成效的嘗試。作為“政府主導”型的電子政務，韓國政府通過國內融資、鼓勵運營商之間良性競爭等手段，建立了相應的政府信息骨干網絡。韓國從 1997 年起就把建設以信息和知識為基礎的經濟列為建國五大目標之一，成立了“信息化促進委員會”，具體指導制訂國家信息化政策、信息化計劃，并監督計劃執行。2001 年 1 月，韓國政府又與企業和社團聯合成立了“電子政府特別委員會”，共同制訂并推進有關電子政務建設計劃。在電子政務實踐和發展的過程中，韓國政府把完善相關立法作為制度保障，早在 1996 年便專門制定了《信息化促進基本法》，以法律為基礎，統一規劃、指導經濟與社會信息化實施。在網絡安全方面，不斷完善保護政府網絡信息安全、個人隱私和防止不良內容傳播的法規，對利用網絡犯罪的行為予以嚴厲打擊，建立了較為完善的電子政務法律體系?？梢哉f，法制建設對韓國電子政務發展功不可沒。同時，韓國政府也注重對電子政務主體的能力建設。首先，韓國議會認為政府公務員作為電子政務實施主體，其素質和水平直接決定著電子政務的發展進程。因此，議會將政府公務員信息技術應用能力的提高、觀念的轉變和適應能力的增強作為評價政府工作的重要指標。其次，為提高公民信息技術應用素質，韓國政府推出了聲勢浩大的“全國信息化教育計劃”，目標是“不讓一個國民在信息時代掉隊，要進行全民信息化教育，對所有公職人員、工人、農民、學生、家庭婦女、殘疾人、老人，甚至犯人等都要普及計算機應用，學會應用電子政務、電子商務”。政府在各地建立了大量“區域信息化中心”，并在全國所有郵局配備互聯網計算機站，公眾可以免費使用互聯網。隨著電子政務建設水平的提高和民眾電子政府運用能力的提升，韓國政府正在考慮推進“移動政府（M-Government）”建設，讓公眾可以通過智能手機、平板電腦等移動設備直接辦理政府事務，進一步提高公眾享受電子政務的方便性。
總體來看，韓國政府多年來通過不懈努力和卓有成效的實踐，在電子政務建設方面取得了舉世矚目的成效，極大提高了政府社會治理能力，促使政府政策公開透明，提升了政府行政效率。在服務公眾人數不斷增加的情況下還節約了相關財政支出；加強了政府與公民的互動溝通，實現了“電子民主”；創建了世界領先的政府服務體系，使得韓國從貧窮落后的發展中國家逐步進入發達國家行列。在2010年和2012年聯合國電子政府評估中，韓國均居“電子政府發展指數”和“公民參與指數”的首位。
與國外相比，中國電子政務建設起步晚、起點低。
從 20 世紀 90 年代初政府信息化建設中的計算機應用普及與辦公自動化推廣，到1999年全國性“政府上網工程”全面展開達到高峰。2002 年，“國務院信息化工作辦公室”正式成立，同年發布了《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》，確定了建設政府門戶網站、政務內網和政務外網，建立人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經濟等四個基礎數據庫，以及推進金卡、金關等 12 個業務系統的中國電子政務主體推進框架，為此后中國電子政務發展奠定了良好基礎。
雖然中國電子政務建設的總體框架已初具雛形，但與發達國家相比，仍處在建立政府網站展示政策法規的電子政務初級階段，存在的主要問題有：①全國統一規劃和建設目標的缺乏導致各級政府中各職能單位各自為政，單項、單面、單主體的電子政務網站建設導致信息孤島的形成；②數據標準不統一影響了數據的采集、分析和共享；③互聯網商務和互聯網金融立法滯后導致監管空白、信息安全問題日益凸顯。
總體來看，目前中國電子政務建設的思路和建設內容仍處于不斷調整和理順的過程中，由單項、單面、單主體建設向多層次多主體復雜結構電子政務建設的跨越仍需更深入的探索。
二、政府治理能力和能力現代化的理論內涵
自 20 世紀 80 年代末以來，治理理念在新公共管理運動中誕生。政府治理能力也是在該理論被提出后，運用治理理念研究政府在“多中心”治理體系中能力和作用的體現。在改革開放三十余年的實踐中，中國政府的強大治理能力在推進經濟社會發展過程中發揮了不可忽視的主導作用。當前，中國面臨新的社會矛盾和問題，已進入改革攻堅期，提升國家治理能力對于全面深化改革具有重大意義。中國共產黨在十八屆三中全會上提出，要“推進國家治理體系和治理能力的現代化”。
關于政府治理能力，許多學者給出了自己的定義。
如施雪華認為“政府綜合治理能力”是指處于特定歷史、社會和自然環境中的政府，維護自己的政治統治，管理社會事務，服務大眾需要，平衡社會矛盾，促進社會穩定發展的所有潛在的或現實的能量或力量的有機整體。
李獻策在總結前人論述的基礎上給出了自己的定義，他認為政府治理能力是指政府在多元治理時代的網絡治理體系中，治理國家事務和社會事務所具有的潛在的或現實的能量和力量，是政府治理的質量和水平的綜合反映。
易學志認為，政府治理能力的含義可以歸納為政府治理國家事務和社會公共事務所具有的能量和力量，而且這種治理所要達到的境界是善治。
李穆基認為，政府治理能力就是在不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益所具有的能力。
胡鞍鋼、魏星則認為，政府治理能力是反映政府治理行為水平和質量、衡量政府治理模式穩定性、有效性和合法性的直觀度量指標。
通過總結，我們可以把政府治理能力概括為：政府為了增進公共利益，通過加強自身治理和積極地引導私人部門（市場）及公民群體參與公共事務治理過程中所體現出來的質量與水平。它體現了政府對經濟社會運行的有效調節能力，有助于對市場失靈的規避，促進社會成員總體福利水平的提高?；诖?，可以通過治理主體、權力運行、組織結構等三個方面去認識治理能力的現代化。
（一）治理主體視角
過去，我們對社會事務的管理是政府一家獨大，其他力量比較薄弱甚至缺位，政府治理更多呈現出單極化的權威模式。而治理能力現代化則強調社會公共事務的多方合作治理。一方面，政府將引導市場、社會、民眾進入國家治理層面，并為其創造良好的多元治理環境。
市場因其背后蘊藏的巨大經濟實力而具有強大的治理能力，而資本的逐利性導致市場參與治理將可能一切以效率為先，忽略社會對公平與正義的訴求。那么，治理現代化就要求政府善用市場在提升經濟運行乃至社會運行效率方面的能力，對其加以引導，使其兼顧公平。民間組織作為非政府組織，因融合了廣大民眾的力量，能夠作為政府治理的補充力量，具體實施政府的相關決策，并將其在民眾中推廣。因而治理現代化就要求政府首先給予民間組織大量財力、物力、人力支持，幫助其培養內生實力，使其作為獨立主體連接政府與民眾。而民眾作為治理基礎和客體，本身又是治理主體。國家治理能否取得成效，關鍵在于民眾是否會對這種治理認可，并作出積極反應。因而，治理現代化要求政府積極地引導人民群眾以主體身份參與到對公共事務的治理中去，通過擴大公眾參與，增加公眾在社會治理中的發言權和參與機會，以此提高政府責任感和反應能力。另一方面，治理現代化在將多元主體引入治理體系的基礎上，更要求市場、社會、民眾及政府在治理過程中找準自己的位置，從而形成多層次互補型的治理結構，積極發揮自己的作用，從而在社會治理過程中避免過度的行政化。
（二）權力運行角度
有效的政府治理必須合理定位政府職能。由于歷史原因，中國政府直到現在仍然承擔了許多其他主體的職能。這既導致政府作為外行干預了多個領域的正常運行，也使得本來就有限的政府資源因分攤到各個領域而更加稀缺。在推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變的過程中，政府需要簡政放權。從橫向來看，治理現代化倡導多元主體參與治理，政府將多元主體引入后，就應當向市場放權、向社會放權、向企業放權，明確政府與市場、社會、企業的權利邊界。從縱向來看，當前存在中央政府與地方政府在治理中的不協調現象。中央部分政策難以在地方有效執行，原因在于地方政府更像政策執行者而非決策者、治理者，缺乏對政策的理解與認同。在這種情況下，治理難以得到有效推進，而民眾也逐漸喪失對基層政府的信任和支持。因而，治理現代化要求中央政府內部要敢于向基層放權，更多地將決策權、治理權授予基層政府，增強其責任感及對政策的認同感，從而使地方政府通過提供與基層社會和民眾需要更密切的公共服務重塑基層政府形象。
（三）組織結構建設角度
治理能力的現代化需要以建立一個科學合理的政府組織結構為基礎。當前政府中存在較嚴重的部門冗雜現象，不僅導致部門間相互推諉責任，也使得政府資源投入與產出效益不匹配，嚴重影響著政府治理能力和水平的提升。治理現代化要求：第一，政府圍繞職能轉變，理順職責關系，穩步推進大部門制改革，優化機構設置、工作流程、系統功能，加強組織學習能力，使政府在保持較小規模的基礎上，降低資源投入，提高產出效益；第二，逐步完善決策權、執行權、監督權相互制約而又協調的行政運行機制，以職能轉變為核心，繼續簡政放權，推進機構改革，完善制度機制，提高行政效能。
三、電子政務促進政府治理能力現代化的路徑分析
（一）電子政務是提升政府治理能力的新途徑
改革開放三十多年來，中國已經在人民生活水平、經濟發展和科技發展等方面取得了舉世矚目的進步，同時也面臨著前所未有的難題與困境。公眾政治參與渠道不暢、官員貪污腐敗盛行、社會資源分配不公、公眾維權困難等原因都導致政府公信力下降，政策執行遲緩。
層出不窮的群體性事件和接連升級的恐怖暴力事件在互連網指數型倍增的放大作用下成為現階段最激烈、最具破壞性的政治事件，嚴重破壞社會穩定。原有政府治理能力受到了現實的巨大挑戰，官民矛盾日益激化。這種矛盾主要來源于兩個方面：一是長期以來，受傳統封建思想影響而形成的官本位思想導致權力高度集中統一，使得政府政策的制定往往以官員利益及其利益集團為中心；二是由于公眾無法直接監控政府行為，政府官員往往出于自身利益考慮在執行政策過程中經常會做出損害公眾利益的行為。如何解決這種矛盾呢？黨的十七大報告提出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府，健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務?！?/p>
作為解決官民矛盾的關鍵手段，電子政務是提升政府治理能力的新途徑。
首先，電子政務使政府行政活動過程公開化、透明化，便于接受公眾的監督，從而抑制政府官員腐敗行為。行政活動過程公開、透明可以使政府工作受到上級、同級、下級、公眾和媒體輿論多視角的監督，杜絕政府運作中腐敗官員可能的“暗箱”操作，保障行政運行的執行力度。同時，電子政務也便于公眾對政府工作進行績效考核，從而不斷督促政府改進服務質量，轉變工作作風，提高工作效率。
其次，電子政務是建立高效服務型政府的關鍵。電子政務是對政府組織結構和流程的優化和重組，可以提供全方位的打破空間、時間和政府部門限制的政府服務。一方面，充分利用互聯網網絡化服務特性，使有限的政府資源服務于無限的公眾；另一方面，也促使政府行政運行效率提高，減少行政成本，節約企業和公眾尋求政府服務時消耗的時間和成本。
再次，借助電子政務平臺，政府與公眾可以形成良好的互動關系，政民之間增強相互了解與溝通，從而為公眾參政議政提供現實條件。同時，公眾通過網絡提出意見和建議，促使政府以公眾利益為中心制定政策，使政府決策最大程度上反映民意，進而推進電子民主的實現，并提高行政運行的公信力。
總之，推行電子政務將有助于建立一個高效、透明、廉潔、公平的政府，加速政府治理能力的現代化進程。
\\(二\\)電子政務促進政府治理能力現代化的途徑
鑒于電子政務對政府治理能力的巨大提升作用，以及對政府治理模式的重要創新意義，中國也已開展并不斷加強電子政務建設。從電子政務所堅持的理念及國外經驗來看，電子政務促進政府治理能力現代化的途徑必須是完成由單項、單部門、單層面結構向多向多層面復雜結構電子政務的轉變。
⒈中國基于電子政務提升政府治理能力面臨的現實問題
從中國目前電子政務的具體情況來看，雖然各級政府及各相關部門已建構起電子政務平臺，并嘗試將政府信息公布于其上，但由于部門之間缺乏聯動，所公布數據數量少、深度淺，甚至有些部門不能及時更新信息；同時，電子政務平臺更像是公告欄，缺乏對民眾咨詢及質詢的反饋，使得基于電子政務提升政府治理能力存在著四個現實問題。
第一，政府再造與社會化民主推進緩慢。政府再造是對政府行政組織過程的徹底再思考及根本性的大規模再設計，為政府組織創造自我更新機制，使其擁有可以持續改善政府治理質量的能力。它涉及改變國家與社會、政府與市場、政府與公民、政府與企業等諸多關系的調整。政府再造的動力來自兩個方面：一方面源于政府內部，是政府自身體系制度存在的不合理之處，政府治理質量有待提高；另一方面則是源于政府外部，以民眾為代表的社會力量不滿于當前政府行政組織過程，向政府表達訴求，施加壓力，迫使政府進行制度的徹底性再思考與根本性再設計。從現實層面來講，前者多是由后者驅動產生的，后者更具有本質性。當前，中國電子政務建設各自為政地展開，民眾對于政府再造的了解呈現碎片化。一些部門再造進程的快速推進掩蓋了其他部門在政府再造上的遲緩與不作為，民眾難以站在改革全局詳盡了解。同時，由于各部門用于電子政務的數據偏少且層次較淺，民眾了解到的信息也未必觸及部門根本，因而也就難以真正作為治理主體參與到政府再造中。在這種情況下，政府是否確實依照民主的方式和要求進行社會管理，是否通過依法和自覺的民主行為發動社會的全民就難以保證，因而距離真正實現社會民主化仍路途遙遠。
第二，政府運行機制不順暢。政府治理能力現代化要求政府健康、高效運行，必須依賴健全的運行機制作保障。由于歷史的原因，政府運行機制創新中的決策機制創新滯后、協調機制創新弱化、監督約束機制創新乏力和應急處理機制創新遲緩等問題十分突出。種種機制運行難以實現創新，根本原因在于政府內部運行機制不健全、不完善，存在脫節的情況。這種脫節既包括部門間脫節所導致的政府反應能力與行動能力遲緩，也包括決策缺乏對民眾訴求考慮而與廣大民眾脫節。單向、單部門、單層面的電子政務構建，一方面使得各部門公布在網站上的信息可能存在缺乏聯系甚至相互沖突的情況，民眾將質疑信息的真實性與有效性，有損政府公信力；另一方面，也使得民眾僅能從政府網站獲取信息，但無法將基于信息的反饋傳遞給政府，政府亦難以從民眾的回饋中找到政府運營機制不暢的根本原因。
第三，能力評價無方法。對于地方政府治理能力的評價是政府治理能力現代化一個非常重要的部分。目前，中國開展的政府績效考核工作主要考查政府部門目標計劃是否完成，完成的效果如何，社會服務承諾是否兌現等方面。然而，這種考核還存在很多問題，即關于評價內容、考評標準和評價指標是否過度向經濟指標傾斜等的設定缺乏較高程度的民眾參與。政府治理能力評價的目的在于通過提升治理能力，最大程度地滿足社會發展需求和民眾的需求。如果這種考評缺乏民眾參與，政府將無從獲知民眾對政府治理能力關注、重視及不滿的方面，又怎么可能進行真正有效的考評？當前，單向、單部門、單層面的電子政務構建亦難以解決這一問題，唯有實現電子政府的多向構建，使政府、市場、社會、民眾間實現相互溝通，政府才有可能形成一套內容齊全、標準清晰、思路明確、多方參與的政府治理能力評價體系。
第四，組織學習無動力。在當今中國處于改革攻堅、社會轉型、體制轉軌和經濟增長方式轉變的宏觀社會背景下，政府治理面臨許多重大且快速的變革，在組織建設上建立學習型政府就變得極為迫切。建立學習型政府就是要在政府機構中引入學習型組織的管理模式和理念，進行以共同愿景為基礎的學習管理。建立學習型政府可以改善政府人員的士氣，提高政府組織的效率和適應性。在組織學習過程中，由于政府組織的獨占性和強制性，使得政府處于一種壟斷地位，政府組織缺乏競爭的壓力。單向、單部門、單層面電子政務構建并未增強部門間的學習與交流，信息透明化程度不高使得部門間并不了解對方政府再造程度、行政組織過程運行效果及產生的效益情況，相互間缺乏比較，也就缺乏競爭壓力和組織學習的動力。
⒉電子政務是推進政府治理能力現代化的必由之路
如前所述，當前中國單向、單部門、單層面的電子政務構建不僅難以推進政府治理能力現代化的提升，也無助于多元主體參與治理。因而，電子政務建設向多向、多部門的復雜結構發展，不僅將是治理模式的巨大轉變，更是推進政府治理能力現代化的必由之路。而這一跨越路徑具體實現的關鍵就在于對大數據技術的應用。
大數據技術是繼云計算、物聯網、移動互聯網之后信息技術的又一次重要變革，它將推動電子政務向精確化、智能化和個性化方向發展?；诖髷祿碾娮诱崭酝倪\行模式相比有了如下重大改進：
第一，政府和公眾的決策行為將基于大數據挖掘和分析而做出優化，而非像以前基于政府官員的經驗和直覺，決策行為將更加客觀有效。
第二，在政策執行過程中，通過大數據技術評估政策的效果，可以發現存在的問題，進一步完善政策，形成政策與實踐的智能化良性互動。
第三，大數據技術為政府內部跨部門、跨地區間的協同和一體化的政策執行提供了技術保障，消除了政府內部縱向、橫向部門協同運行的技術障礙，數據獲取、處理及分析響應時間大幅減少，工作效率明顯提高，同時降低了政府開支。尤其是涉及多部門聯合監管和執法的情況，大數據技術可以直觀地看到聯合監管和執法過程中各部門所起的作用和效果，杜絕常見的政府部門間互相推諉、扯皮、推卸責任的消極現象。
第四，可以根據用戶瀏覽政府門戶網站的過程和使用在線服務的偏好，通過智能化的數據分析，主動推送相關服務給用戶，實現政府服務個性化，提高用戶滿意度。
第五，通過大數據技術分析政府和公眾通過電子政務平臺互動產生的大量數據，深入挖掘潛在價值，進一步優化政府的服務項目，從而提升公眾的滿意度和政府的公信力。
第六，政府所擁有的海量政務數據對公眾來說具有不可估量的巨大商業價值，是一個國家的基礎數據，對公眾開放政務數據就成為一個基本的和基礎性的政府服務內容?？梢钥吹?，基于大數據技術的電子政務構建要求政府構建起政府、市場、社會與民眾間對政務信息、公共信息的共享機制，從而使多元主體基于客觀真實的數據作出判斷，多方意見碰撞并協商，最終由多元主體共同作出決策。
在大數據技術運用方面，美國一直走在全球的前列。
美國于 1997 年建立了首個全面公開聯邦政府統計數據的網站——fedstats.gov。在 2009 年奧巴馬政府簽署《透明和開放的政府》文件之后，推出了美國最重要的數據開放平臺——Data.gov 網站，這個平臺開放出的數據涵蓋了金融、農業、教育、醫療、交通、能源、氣象、就業等約 50 余個門類的基礎數據。美國政府認為，數據是一項有價值的國家資本，應對公眾開放，而不是將其禁錮在政府體制內。自 20 世紀 90 年代以來，美國國會、政府先后出臺了一系列法規，對數據的收集、發布、使用和管理等諸環節都做了詳細具體的規定。歐盟委員會于 2010 年提出“歐盟開放數據戰略”及相關法律提案，計劃建立一個匯集不同成員國以及歐洲機構數據的“泛歐門戶”，可以讓企業與公眾獲取歐盟公共管理部門的所有信息。亞洲的韓國、新加坡、中國的香港和澳門地區也都建立了本地的 data.gov 網站。目前，全世界已有30 余個國家和地區正式建立了數據開放門戶網站，政務信息與公共信息的社會分享已成為電子政務發展的趨勢。
因而，從大數據技術理念及國際經驗來看，中國要真正實現電子政務由單向、單部門、單層面向多向、多部門復雜結構的轉化，提升政府治理能力，就應當遵循以下路徑：首先，進行政務信息與公共信息社會分享機制相關的法治構建，確保單向、單部門、單層面電子政務中數據的真實性與開放性，吸引民眾參與到治理中，并基于真實而開放的數據對各部門展開評價；其次，各部門基于民眾反饋信息進行制度再造，并由中央政府引導，各部門具體應用大數據技術，實現部門間政務信息與公共信息共享，進而構建起一個龐大、統一而又聯動的國家數據體系，真正實現多向、多部門復雜結構電子政務。而多向、多部門復雜結構電子政務的實現也將有效促成傳統權威治理模式轉型，幫助政府找到一條加快政府治理能力現代化的捷徑，進而建設起一個高效、透明、廉潔的服務型政府。
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