政治信任問題研究在國外已成為顯學,在國內也逐漸成為研究熱點并形成了一些有影響的研究成果.總的說來,國內政治信任研究可歸結為五種不同的理論進路.
一、概念范疇論研究進路
概念范疇論研究進路,主要探討政治信任概念譜系及其與政治信任概念的關系.總的說來,目前國內還沒有形成一種相對成熟而得到公認的概念學說,學者們關于政治信任問題的研究和討論,很大部分篇幅和精力都用在了何謂政治信任的解說上,并且相關理論觀點上的分歧和論爭也大多源于對基本概念的不同理解.
\\( 一\\) 政治信任的概念詮釋.闡明概念是進行研究的首要的基本問題.國內學者一般認為,政治信任是公民或公眾對政治體系的期待\\( 或信心\\) 、認同或支持,進而言之,是公眾與政治體系間的信任關系.對于政治信任的本質,概括起來有如下幾種典型看法: 一是政治期待說.它被認為是公民對政府或政治系統將運作產生出與他們的期待相一致的結果的信心或信念①; 或是公眾對于政治權威當局及政治機構是否依據民眾的規范性期待的一種評估的結果②.二是政治支持說.它被認為是一國普通公民對該國政治系統的一種隱性支持,這種隱性支持將自身的期望建立在相信該國的政治當局在處理公共事務時,會將公共利益置于當局自身利益考量的優先位置.③三是政治認同說.它被認為是公民對政治制度、政治價值觀和意識形態的認同和依賴④,或是對權力執掌者或現行政治體系的認同和服從⑤.
\\( 二\\) 相關概念的清理.為使這個概念具備明晰性和適用性的基本要求,理清有關概念間的關系,很多學者對與政治信任有關的概念進行了清理.概括起來,主要涉及如下三類概念:
\\( 1\\) 鄰近概念.這主要包括政治認同和政治合法性等.一般認為,政治認同是公民在政治情感上的歸屬和依靠,是"人們從內心深處產生的一種對所屬政治系統情感上的歸屬感或依附感,其本質上是社會公眾對政治權力的信任、對政治價值的信仰"⑥.二者的內在聯系在于,前者是后者的一個重要前提,且它們都是政治合法性和政治支持的重要來源; 根本區別在于,政治信任不僅是一種政治情感,而且是一種政治行為及現實關系.而政治合法性一般被認為是統治正當性問題,是"政府基于被民眾認可的原則的基礎上實施統治的正統性或正當性"⑦,就是"統治的正當性與對統治的認同的總和就構成了統治的合法性"⑧,可以說,政治合法性與政治信任的理論紐帶是政治支持,政治信任促成政治支持,而政治支持生成政治合法性; 但二者的本質不同,政治合法性是對統治正當性的提問和解答,而政治信任則是對政治可靠性的提問和解答.
\\( 2\\) 親緣概念.這主要包括社會信任、制度信任等.社會信任是"社會交往主體之間的相互信任,即社會交往主體彼此之間對于對方能作出符合制度規則或規范行為的相互期望"⑨.一般認為,社會信任與政治信任的本質區別在于,前者是主體間平面網絡化的橫向信任,而后者是自下而上、點對點式的縱向信任; 本質聯系在于,前者是后者的現實基礎和實踐基石.而制度信任則是"依賴社會的制度規范、法律法規保障和約束力的信任"⑩,是一種基于規則和制度的普遍信任,主要包括民眾對制度本身的信任和民眾對制度運行的信任.制度信任之所以被視為政治信任的親緣概念,源于一種流行的觀念---政治是人們制定、維系和修正其生活一般規則的活動,按此邏輯,制度信任與政治信任大致就是一回事; 但問題在于政治并非等同于基本規則或制度,我們只能說,公眾對基本制度的信任是政治信任的一種典型樣式.
\\( 3\\) 屬種概念.若將政治信任視為種概念,則其從屬概念主要有政府信任、政府公信力等.政府信任是"公眾在期望與認知之間對政府運作的一種歸屬心理和評價態度"; 是"在行政機構回應基礎上的一種互動、合作的關系"瑏瑣\ue583.一言以蔽之,政府信任包括信任態度和信任關系兩個方面.而政府公信力一般被認為是政府的影響力與號召力,具體而言是政府通過自身信用獲取公眾信任的情況或程度; 是社會公眾對政府行為的一種評價; 是政府獲得社會公眾信任和支持的一種能力.
政府信任與政府公信力有時被當作同一概念使用,同時有學者提出了執政黨公信力概念,認為是"政黨……的影響力和號召力、塑造民眾的信心并兌現承諾而贏得民眾信任的能力,是民眾對執政黨認同度和信任度的反映".
二、文化類型論研究進路
文化類型論研究進路,是把政治信任視為一種特定的文化現象,并將其置于社會歷史進程中加以考察,探討政治信任文化的產生背景、理論淵源、歷史類型及其現實意義.
\\( 一\\) 產生背景和理論淵源分析.一般認為,英、美國家將政治信任視為一種特有的文化現象,是從 20 世紀 50-60 年代開始的,當時普通民眾對政府及其政策的信任度和支持度持續下降,而到 70 年代更是出現了所謂的普遍性的政治信任危機,由此促成了關于政治信任文化現象的研究熱潮.有學者總結說,當時的社會背景主要是"批判性公民的成長"、"民主政治危機"、"福利型國家的發展及危機"、"全球化的深度擴展"等系列復雜因素.與此同時,由于存在自由憲政論、政治系統論、公民文化論、社會交往論和社會資本論等相關理論資源,從而使政治信任研究得以興起和發展,這標志著政治信任文化走向西方社會文化領域的前沿.國內對政治信任的研究起步較晚,大約是從 21 世紀初才開始的.當時我國處于社會加速轉型的特殊時期,這一時期是社會矛盾和沖突的多發期,同時隨著社會體制、結構和形態發生持續、快速和深層的變遷,人民的生活方式和價值觀念也發生了深刻的變化.有學者注意到,轉型期中國社會凸現出某種程度的"誠信危機"、"信仰危機"和"信任危機",并認為社會矛盾和沖突的多發與社會信任的不斷流失密切相關,尤其是與基層政府信任的不斷流失有關,更嚴重的是這種政治不信任有向更高層級政府擴散的危險;但提及社會信任體系的構建,關鍵又在黨和政府,所以轉型期中國社會政治信任問題成了一個值得關注的重大現實命題.總體而言,盡管國內外政治信任文化的產生背景和理論淵源不太相同,但國內研究的興起卻是在西方理論的持續影響下發生的.
\\( 二\\) 歷史類型及其現實意義分析.國內學者對政治信任文化進行了類型學考察,主要形成如下具有代表性的觀點: \\( 1\\) 從共時態角度來看:一是基于政治信任的"心理特質或傾向",主要將政治信任文化劃分為理性計算型、情感偏好型、價值信仰型等類型,認為各種類型都具有一定的現實意義,但大多特別強調價值信仰型信任在政治生活中的突出地位和作用.二是基于政治信任的"關系性質",將政治信任文化劃分為特殊主義的和普遍主義的,或是人格主義的和制度主義的,并普遍認為現代社會前者應統攝后者.三是基于政治信任的"交換或交易向度"\\( 或曰政府信用\\) ,將政治信任文化分為道德品質型、能力素質型、選擇策略型,特別強調道德品質型信任在構建政府信用過程中的主導作用等.\\( 2\\) 從歷時態角度來看,有學者認為,農業社會、工業社會和后工業社會分別對應統治型社會治理模式下的習俗型政府信任文化、管理型社會治理模式下的契約型政府信任文化和服務性社會治理模式下的合作型政府信任文化\ue583; 或將其分為傳統、過渡和現代三種形態,認為中國政治信任變遷的基本圖式是從人格信任走向制度信任.
三、結構形態論研究進路
無論是在規范層面還是在實證層面,國內政治信任研究都有著濃厚的結構形態論傾向.
\\( 一\\) 規范層面.有學者借鑒戴維·伊斯頓的觀點,將政治信任結構概括為公眾對政治社群\\( 或共同體\\) 、執政當局、政治制度的信任; 有學者按信任對象的層次由低到高排序,分為對政治行為和活動、政治行為者、政策、政府和政治制度的信任,并指出增量廣泛而深入的低層次信任有助于累積對高層次的信任;瑏瑩\ue583也有學者持更為徹底的分法,視政治信任為公民與政府雙向互動的過程,提出政治信任分為對政治體制的信任、對政治精英的信任、對公共政策的信任和公民之間的信任等.同時,還有學者借鑒科技哲學關于科研綱領的理論,將其概括為"硬核"與"保護帶"兩部分,其中對于政治共同體、政治制度、政治價值的信任屬于"硬核",對于公共政策、政治組織和政治行動的信任屬于"保護帶",這種圈層結構構成了政治信任的結構序列.
\\( 二\\) 實證層面.絕大多數學者認為當代中國政治信任流失嚴重,并在持此基本看法的基礎上形成如下幾條有代表性的研究結論:
\\( 1\\) 中國政治信任結構可描述為"央強地弱"或"層級差",即中國政治信任結構因對象層級不同而受到的信任依次梯度下降,層級越高的對象越是受到信任,層級越低的則不信任程度越高,所以基層社會政治信任缺失問題也最嚴重.
\\( 2\\) 有學者將政治信任的對象分為抽象的和具體的兩類,民眾\\( 尤其是青年民眾\\) 對國家、政府及其制度方面的信任度較高,而對具體的政治體制、政府官員和政策制定方面的信任度較低,中國政治信任總體呈現"U"型分布.
\\( 3\\) 有學者提出,改革開放以來社會各階層逐漸分化,由之導致政治信任的階層差異越來越明顯.總體而言,分享改革成果較多的階層政治信任度較高,而沒有收獲改革成果甚至利益受損的階層政治信任度變低; 但各階層對不同對象的信任情況比較復雜,那些越是被人們關注的具體對象,民眾的信任度就越低.
四、功能價值論研究進路功能價值論分析進路
主要探討政治信任的基本功能或價值,揭示政治信任與政治不信任可能造成的后果和影響.
\\( 一\\) 學者們普遍認為政治信任具有如下基本功能: 一是政治合法性功能.由于政治信任是一種隱性政治支持,同時還是政治認同的具體表現,所以它是政治合法性的來源和基礎.二是政治民主化功能.一般認為,政治信任是政治民主化的一個重要變量,它與政治參與的廣度深度強度、公民社會的成長、政府的公正度和透明度等存在正相關關系.有學者斷定: 基于政治不信任的權力分離產生了現代民主的制度建構,但只有建立起政民雙向互動的政治信任,國家和社會才能實現整體性的民主轉換.三是政治穩定器功能.
亨廷頓用三個公式闡明政治穩定的影響因素:
"社會動員/經濟發展 = 社會挫折感; 社會挫折感/社會活動機會 = 政治參與; 政治參與/政治制度化 = 政治不穩定."瑐瑧\ue583就此而言,由于政治信任是一種隱性的政治支持,可以激發制度化的政治參與,將政治參與的要求和行動納入制度化的軌道,并避免因經濟普遍發展所引起的政治參與的無序擴張,從而促使政治秩序實現動態平衡,因此,政治信任奠定了政治穩定的基礎.
\\( 二\\) 關于政治信任的本質及其價值問題
有些學者認為,政治不信任并非消極的,在某種意義上說也具有正功能或正價值.政治不信任的正功能主要有: 可促進"批判性公民的成長",讓公眾更加自覺并有能力批評和監督政府,而不再總是沉默、盲從或冷漠; 作為公眾權利的一種表現形式,它對政治制度的設計、建設和運作有積極作用,是制度改革和政策調整的晴雨表或顯示器.具體來說,這些正功能可以概括為維權、監督、限政、預警、選擇和疏通的功能.
據此,有些學者進一步提出:
\\( 1\\) 就現實政治生活而言,政治信任與政治不信任是一對孿生體.尤其是在轉型社會中,政治信任與政治不信任是并存的,政治不信任并不一定都意味著政治道德或公民品格上有問題.
\\( 2\\) 政治不信任的諸種正功能,主要通過制度化的不信任來實現.制度化的不信任是指所設定的制度本身意味著不信任,制度化的不信任內化了不信任的政治原則和政制形式,其根本意義在于促生現代政治信任.
具體而言,我們要努力實現信息公開透明、完善監督機制、限制政府權力、切實解決社會矛盾、轉變制度設計理念和完善群眾訴求機制,進而發揮政治不信任的正功能.
\\( 3\\) 一個社會的政治信任水平不是越低越好,也不是越高越好,而應保持在一個理性與適度的位置.
政治信任是一個不斷調整和修復的動態過程,局部的政治不信任不會造成合法性危機,局部的政治不信任的修復,可以重新生產和恢復政治信任.
五、函變因素論研究進路
函變因素論研究進路,是將政治信任視為一個因變量,探討導致政治信任產生或發生變化的影響因素,探究培育政治信任的途徑和對策.
\\( 一\\) 影響因素分析.這隱含兩項任務,揭示影響政治信任的常規變量; 闡明轉型期中國社會政治信任水平下降的影響因素.\\( 1\\) 常規變量分析.對此,有學者認為法治建設、經濟增長、公共服務和社會公正是核心因素瑑瑥\ue583; 也有學者認為是社會意識形態、經濟績效、制度性質與形態、政府政策過程及回應水平瑑瑦\ue583; 還有學者認為是政府績效、公共政策、傳統文化、政治效能感和個人差異五個方面\ue583; 同時,也有學者認為政治信任是一個與人類政治生活共始終的學術話題,一切有關政治生活的因素都與政治信任有著內在的關聯性,等等.\\( 2\\) 轉型期政治信任水平降低的影響因素分析.轉型期出現的政治信任下降是由眾多復雜的影響因素所造成的結果.有學者認為,相關影響因素有: 政治合法性基礎轉換、突出的社會分配不公、嚴重的公職人員腐敗、政治不穩定、政治生活中的人對政治具有天然的不信任傾向;制度規范性差異、壓力型體制的信任疏離、社會結構變動下的利益分化、政治信任結構的轉換,等等.
\\( 二\\) 培育途徑和對策分析.較有代表性的觀點有: \\( 1\\) 培育制度化的信任.政治制度化是生成普遍的政治信任的一條基本途徑,基于制度的政治信任能夠有效維護社會秩序、促進社會和諧與安定.對此,有學者建議: 堅持社會基本價值,制定公正的社會政策,維護公平正義; 推進制度創新,規范政府行政行為,努力提升公共服務的質量和水平; 加強公職人員隊伍建設,進一步密切干群關系.還有學者建議: 維系有效的意識形態和政治價值觀信念; 政治變遷中加快現代合法性制度建設; 通過制度和宏觀政策化解全局突出問題.
\\( 2\\) 夯實黨的執政信任.在中國語境下提政治信任問題,核心在于黨的執政信任問題,關鍵是要讓民眾信服、認同與支持執政黨領導權威和我國社會主義制度、道路.有學者指出,執政黨必須加強意識形態合理性的實踐證明; 執政黨的價值理念和政府權力的規范取向必須與廣大人民群眾的利益相統一; 必須通過國家發展進步和人民群眾生活水平日益提高的業績來獲得政治信任構建的實際支持.
\\( 3\\) 打好現代法治基礎.一般認為,構建制度化的政治信任的關鍵一環是法治建設,因為法治不僅能夠有效約束和懲罰政府失信行為,同時可以有效提高政治制度化水平.有學者建議采取以下策略: 一是給社會抗爭注入法治化的內涵,把社會沖突納入到法治化的軌道上來化解,再從"以禮入法"向"以法入禮"的轉變中,構建社會治理的法治化基礎; 二是實現人治與法治的結合,特別是要在現代制度框架中實現人治與法治的結合,避免傳統人治形態的復活; 三是跳出政府中心主義和社會中心主義的兩極對立格局,在重構政府和重構社會的雙重理性化進程中,維持總體的正義.
六、簡評與展望
總的看來,目前國內政治信任研究還處于借鑒、消化西方理論和開始提出現實命題的階段,研究主流是基于西方理論的宏觀分析,相關研究還顯得比較零散而不成體系,沒有形成相對成熟的分析框架.在概念范疇分析方面,研究者們對政治信任的理解千差萬別,從基本概念、應然邏輯到概念關系等都持有諸多歧見,很多研究者通常是將其混同于政府信任、政府信用或政府公信力,基本的學術共識仍沒有達成.同時,在文化類型、結構形態、基本功能和涵變因素方面的分析,相關論證、解釋和結論的內在貫通性、適用性與解釋力還很不夠,尤其是當我們直面當代中國政治信任問題時甚至感到一籌莫展.西方政治信任是有其特殊的發生機理和問題邏輯的,我們需要對西方政治信任問題有更深刻的理解和分析,更需要對當代中國政治信任問題有更加具體和準確的把握,最終建立起適應當代中國社會主義政治實踐特點及其需要的本土理論.
因此,今后有必要加強如下幾個方面的研究:
\\( 1\\) 學理問題的縱深研究.誠如程竹汝先生所言,有三個無法繞開的基礎性問題必須加以重視:一是探討政治信任與政治信仰、政治認同、政治合法性等概念的區別和聯系,科學界定政治信任的內涵和特征; 二是分析政治信任的內在結構和不同類型,建立政治信任的分析模型; 三是分析影響政治信任的相關變量\\( 特別是常規變量\\) .目前這些問題尚待妥善解決.同時,我們還需理清政治中的信任與信心、信念、信用、信譽乃至輕信、盲信、迷信等基本范疇之間的異同,特別是闡明"民眾信任政府"與"民眾相信政府"這兩個概念或命題是否等價,從而揭示政治信任的本質特征和內在價值.\\( 2\\) 中西政治信任文化和理論的比較與借鑒.可以認為,西方政治信任本質上是指民眾對政治系統內特定的政治當局及其代理人的一般性期待和信心,普遍的或高度的政治不信任意味著其政治系統內可能發生政黨無序輪替、政府更迭頻繁、政策乏力或缺乏連貫性、政治疏離與冷漠等現象,這與西方代議制民主制度及其運行存在內在關聯.西方的政府信任概念,是在針對具體的政府當局及其工作人員來說時,才是確有所指的,這也是國內研究者們的基本看法.但中國政治信任有著某種特殊性,如談民眾是否給予政府當局\\( 如某屆政府\\) 或高或低的信任或隱性支持,這種提法本身沒有太多的現實意謂,政府信任的高低也無力主導某屆政府及其政策,其真實的意謂是: 民眾是否能持續給予執政黨及其領導的各屆政府以或高或低的信任,進而賦予其足夠的執政合法性.總之,目前國內政治信任研究需更加關注現實問題,著力建構更具現實指向和真實意謂的本土化的理論.\\( 3\\) 重點關注如下三個根本性的問題.一是人民信托理念或制度的理論論證問題.洛克關于人民與政府間信托關系的論述,可簡稱為人民信托制理論,這被認為是政治信任研究的起點,但這一思想卻未受到足夠的重視.
在不同的政治制度背景下,人民-代理人-政府間信托關系何以確立和構建,以及它與我國人民代表制有何內在關聯,人民信托制理論對我國人民代表制理論和實踐有何啟示意義,這是需要進一步深入探討和闡明的.二是黨的執政信任問題.我們通常所謂的當代中國政治信任問題,其現實意謂是黨的執政信任問題,這是不言而喻的.
我們需要緊密結合當代中國特色社會主義民主政治實踐,通過探討人民信托、黨的執政和政府公信力間的關系,來分析民眾對執政黨及其領導的政府的信任問題.三是政府公信力的系統建構問題.一般說來,政府公信力蘊含在民眾與政治社群、政府當局、政治制度間的互動關系之中,不同民族、地區、階層或行業的民眾對政治社群、政府當局和政治制度的信任方式和水平,可直接反映政府公信力的具體形態,當下極為迫切的是進行描述和解釋黨執政條件下政府公信力的存在方式和演變機制,提出政府公信力的系統構建問題.
