追蹤公共管理理論誕生和演變的過程，其價值取向似乎有“效率至上”、“效率優先、兼顧公平”、“效率與公平并重”的發展邏輯。但無論價值取向為何，在目前都無法十分有效地指導中國公共管理實踐和解決其中的關鍵問題?，F階段中國社會的主要問題相比 30 年前發生了巨大變化，在對社會公共事務的管理中，教育、醫療、養老、就業、基本住房保障、資源與環境，這些公共產品問題日益突出，社會主要矛盾由私人產品短缺問題變成了公共產品短缺和公共產品供給不均衡問題。面對這樣一個新問題和新變化，公共管理的價值取向能否明確“公平至上”，這是本文一直圍繞著的核心命題。
一、問題的提出
公共管理，作為一門應用型學科從傳統的基礎學科分化出來之后，就試圖走向獨立。獨立的原因當然是處于社會變革的關鍵時期，它受到了前所未有的重視以及公共管理實踐對于學科的需求。在公共管理獨立發展過程中，面臨兩個關鍵問題，其一是明確學科的邊界，即“我是誰”的問題; 其二是確定學科規范性價值體系，即“我應該怎么做”的問題。就第一個問題而言，公共管理的學科邊界是相對明確的，就是社會公共事務。對于第二個問題，公共管理研究者們在公共管理的價值取向問題上沒有取得一致認同，時而效率，時而公平，當二者出現沖突時，無所適從。公共管理理論的發展史和公共管理研究現狀的派別林立、亂象叢生的事實就是明證。反觀經濟學理論發展日臻成熟，并入侵至社會科學的各個領域，成為目前的“經濟學帝國主義”，重要原因就是其價值取向的一貫延承性。對于價值取向，經濟學自誕生之日起就是明確的，那就是效率。通俗的講，經濟學從來不講“道德”，看似應該講“道德”，應該秉持“公共性”的公共管理，價值取向確沒有取得一致認同。美國著名的政治學家羅伯特·達爾早在 1947 年就撰文指出: “我們與一門公共行政學還相距很遠。如果不具備下列條件，不可能建立公共行政科學: \\(1\\) 清楚地確定規范性價值以及地位; \\(2\\)較充分地認識到公共行政領域中人的性質，人的行為有較高的可預測性; \\(3\\) 有一批比較研究，根據這些研究可能發現超出國界的歷史經驗原則和一般原理?！睍r過境遷，這個論述可能武斷。但對于剛剛起步的中國公共管理來說，應該承認達爾提出問題的價值性。拋開后面的兩個問題，公共管理理論必須承擔為公共管理實踐提供規范性價值取向的使命。如果不能承擔這個使命，我們寧可說公共管理學并未誕生?！叭绻袊补芾韺W不能為中國公共管理實踐承擔起提供規范性價值的使命，其在理論創立和實踐指導上就難有作為。當然，這種規范性價值不是來自學者的主觀設定，而是來自對現代政府原理、公共管理規律和現代社會發展的總體趨勢的科學研究和準確把握?！薄肮补芾淼膬r值取向是衍生一系列公共管理體制改革理念、改革規則、改革手段的前提。改革開放 30年來，我們確定了‘效率優先，兼顧公平’的發展觀念。在一定程度上，公共管理的價值取向也偏向了效率?！?/p>
管理理念、管理制度、管理手段及措施都優先地考慮了效率。當公共管理者揮舞著看似無所不能的“效率大棒”在各個領域特別是經濟領域披荊斬棘之時，卻陷入了現代公共治理的合法性危機之中?！暗胤秸净本褪且孕蕿槭滓獌r值取向的公共管理實踐的一個精練回答。這個概念不僅在一定程度上解釋了中國經濟近 30 年取得的輝煌成就，也可以解釋目前中國所面臨的合法性危機，那就是地方政府醉心于經濟增長或者經濟利益，相對于份內的基本公共產品和服務的供給，要么簡單粗暴，要么流于形式。著名的公共管理學者馬駿坦言，在經驗研究層面，我們對于中國公共行政的真實世界仍然知之甚少; 從理論層面上看，我們并沒有構建起能夠準確地描述和解釋現實世界的本土化的公共行政理論。結果使得我們無法獲得其他社會科學同行的認可，也無法獲得實踐者的認同。嚴格地說，在過去的 20 多年中，中國行政學整體上并沒有對我們這個處于巨大變革的社會所面臨的重大問題作出建設性的貢獻。同時，我們在規范理論上也是貧乏的，對于當代中國政府轉型的許多根本性的大問題來說，“我們無力提供一個既適合中國特點又能構建一個美好社會的整體性的替代性方案”。
公共管理的價值取向是價值理性還是工具理性，效率還是公平的爭論一直持續著，直至當前，似乎也難以看到這些爭論停止的跡象。但無論從公共管理學科自身的發展還是從對公共管理實踐的有效指導上，都迫切需要明確的公共管理的價值取向。在關鍵的社會轉型期有必要重新審視該學科的價值取向，此種價值取向既可以有效地指導公共管理實踐，又可以有效地解決公共治理的合法性危機。
二、公共管理中效率與公平關系的發展邏輯
自 1887 年美國行政學家威爾遜發表標志著公共管理學誕生的《行政學研究》一文開始，對公共管理價值問題的探討，尤其是其中公平與效率的價值取向問題的探討就一直沒有停止過。在百余年公共管理理論的發展歷程中，其價值取向在不斷演變?！罢腔趯θ舾苫拘姓r值的不同理解，形成了公共管理學發展的三大歷史階段”。當追溯其理論淵源時，很容易發現其價值取向的發展邏輯。
\\(一\\) 古典管理理論時期
當把公共管理理論追溯至古典管理理論之時，很容易發現，古典管理理論創設的目的就是為了提高企業中工人的工作效率。管理學家鄧肯曾說過: “如果說人們把一個詞與管理聯系得最為緊密的話，那么這個詞就是效率。事實上，科學管理運動……可以稱為效率管理……正是人們對效率的渴望，才導致了近代管理思想的誕生?！?/p>
泰勒在 1911 年出版了《科學管理原理》一書后被公認為“科學管理之父”?？茖W管理理論的基本出發點就是提高勞動生產效率，科學的工作方法是管理中的“思想革命”，“思想革命”最重要的內容就是需要雇傭雙方把視線從分享利潤這塊蛋糕轉移開，共同想辦法把“蛋糕做大”。他說: “管理的主要目的應該是使顧主實現最大限度的富裕，也聯系著使每個雇員實現最大限度的富裕?！?/p>
因此，科學管理理論的主題就是提高工人的勞動效率和企業的效率。當公共管理理論溯及威爾遜，結論也很清晰。威爾遜作為公共行政學的鼻祖，在其開山之作《行政學之研究》中提升政府效率的追求一目了然: “首先政府能夠適當地和成功地進行什么工作; 其次政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作?！?/p>
層級官僚制理論的提出者馬克斯·韋伯從工具理性的角度出發，提倡一種不涉及價值判斷的、有規范程序的、合理形式的思維方式和研究立場，強調公共行政的專門化、技術化、法制化、非人格化、官僚等級制等特征。因此，從公共管理理論緣起的初始階段看，其堅信的主要價值取向是“效率至上”。
\\(二\\) 新公共管理理論時期
20 世紀 80 年代以來，西方國家興起了一場以民營化為取向，旨在推行績效管理和“顧客導向”的政府改革思潮。這股思潮被稱為新公共管理理論，它以“管理主義”作為金科玉律，把它視為政府改革的價值基礎。主要觀點是: “私人部門所強調的一些價值觀念，其中最值得注意的效率問題在公共部門中應該受到重視?！?/p>
為解決“為什么公共部門總是比私人部門的效率更低”這個核心問題，公共管理將管理學的理論思想引入公共部門。公共部門效率低于私人部門的管理效率，那就借鑒私人部門的管理辦法來管理公共部門。因此新公共管理理論提倡公共部門應以市場或顧客為導向，汲取私營部門的管理方式和手段，如靈活的合同雇傭制和績效工資制，對政府績效目標進行界定、測量和評估，重視成本和收益分析等。
管理學家波利特指出，“新公共管理最核心的價值取向是有效驗的 3E: 經濟、效率和效能”。從他的表述中能夠看到，新公共管理理論相比于傳統公共行政“效率至上”，拓寬了“效率”價值的內涵，實現了由效率至上向效率優位轉變，在核心價值“效率”中融入了“效能”理念，這表明了公共管理學者們在關注實現效率的同時，也在考量公共管理部門其他多元目標的實現問題。著名行政學家胡德指出: “新公共管理很自然地明顯地將強調的重心放在了諸如效率、消除浪費或者使資源與明確的目標相稱這樣的價值上，不過，那些價值的實現可能會以犧牲誠實和公平的交易、偏好的避免或對責任的追求為代價，或者可能會以犧牲安全保障、心情愉快和適應能力為代價?！?/p>
現在看來評價相當中肯，新公共管理在價值層面上導致公平、正義等民主價值的弱化，從而與西方國家“憲政”的基本理念相悖，其理論指導下的改革實踐不可避免地出現了公共行政的合法性危機?？傊?，在新公共管理理論時期，其價值取向體現了“效率優位、兼顧公平”。
\\(三\\) 新公共行政理論時期
盡管以新公共管理理論指導下的政府改革取得了驕人的成績，但同時也招致了各種批評與質疑。以羅伯特·登哈特為代表的一批公共行政學者在批評新公共管理理論的基礎上，構建了一種嶄新的公共管理理論即新公共服務理論?！皬睦碚搨鞒械囊暯莵砜?，新公共服務理論是對新公共管理理論的一種揚棄和超越，它試圖在承認新公共管理理論對于改進當前公共管理實踐所具有的重要價值并擯棄新公共管理理論特別是企業家政府理論固有缺陷的基礎上，提出一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合于現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新的理論選擇?！?/p>
“新公共服務理論體現了公共行政的憲政理念，把公民、公民權和公共利益置于新公共服務的重要位置，這使它在對新公共管理批判的基礎上實現了對其管理主義實質的超越?！毙鹿卜绽碚撜J為公共行政的精髓在于“為公民服務以增進共同的利益”，強調行政人員服務于公民、追求公共利益、重視公民權和人的價值，將民主、公民權和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的“卓越價值觀”。從而將公共管理的平等、民主的價值觀置于與效率同等重要的地位。
從以上的三個重要階段看，公平與效率經過了“效率至上”、“效率優先、兼顧公平”、“效率與公平并重”的發展邏輯。公平與效率是公共管理價值體系中兩個不可或缺的價值目標，注定了公共管理理論中的價值取向，不是實現其中任何一個目標，而是實現多元共同價值目標的問題。但困境是效率與公平在十分有限的場合可以實現共贏，而在多數情況下，促進效率，損害公平; 促進公平，則損害效率。效率與公平在公共管理的實踐中是否能并重? 如果不能，公共管理者在“魚與熊掌不能兼得”的困境下又該如何選擇?
三、公共管理中“公平至上”的確立
公平一直以來是人類社會所追求的理想之一，即使不公平的情況處處存在，也不妨礙人類社會將之視為最高準則。在中國歷史上，“等貴賤，均貧富”這個口號多次被書寫在革命者的旗幟上，“不患寡，而患不均”的思想也在文化長河中源遠流長。在西方國家，從柏拉圖的《理想國》開始，公平就一直是人類的崇高理想。本文無意追溯公平的詞源，也囿于篇幅不去解讀學界對公平的定義。公平可以理解為一種使動結構，意思是“公使之平”。在“神治”時期，“公”可以指“神”，也可以是“天和地”，是一種超自然力量?！捌健本褪瞧降?、平均。在那個時期，人們寄希望于一種超自然力量\\(神、佛、老天爺等\\) 可以讓人們實現平等、平均。在“人治”時期，人們寄希望于皇帝、君主、權威者可以讓人們實現平等。在“法制”時期，人們寄希望于法律可以讓人們實現平等。公平就是在承認差別的基礎上借助某種力量，從而實現無差別。這種力量在現代社會越來越多地指向以政府為主體的公共組織提供的公共管理。作為重要主體，政府在很大程度上就是上文提及的那個“公”，其最終的價值追求就是“平”。當然，公平作為首要價值取向有如下的三個重要原因。
\\(一\\) 公共管理的本質特性———“公共性”
“公共性”是一個涵義極為豐富的概念，就整個社會的宏觀層面，“公共性”是一個國家或者地區公民普遍的、共同的利益或者是社會發展中長期的、根本的利益。由此，衡量公共管理活動是否體現了公共性，那就看公共管理目的是否堅持和維護了公民的公共利益，政策制定與執行的出發點是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為長遠的整個社會的公共利益等。但什么是公共利益，誰的公共利益，誰來認定公共利益，如何分配公共利益? 每一個人都是追逐私利的，每一個人都有自己的偏好，則需要一個普遍認可的公共選擇機制將個人偏好整合成一個正確的社會偏好和公共利益。因此，公共性的獲取及其保證，政治程序極其關鍵。它應該包含政策的制定、執行以及可能的結果是否具有開放性; 公民是否能夠充分了解有關政策的信息，并能夠與政策制定者進行磋商; 公民的利益能否通過政治過程得到表達和整合，等等。
公共利益是公共管理的根本價值追求，公共利益是公共權力的運行所產生的結果，在現代社會不可否認的是民主的表達。民主的實質是就是尊重每一個平等的權利，“現實中的民主都建立在這樣的原則上: 不但平等者平等，對不平等者也要平等相待”。公眾公共權力的運行達成共識的條件，很重要的一條就是公共利益能得以公平地分配。公共利益在社會生活中具體表現為公共物品和公共服務，公共性的實現必然要求合理而公平地分配公共物品與公共服務。否則，“如果不考慮政策實施的分配效果，不遵循社會公平的理念，公共行政可能忽視全體公民的合法利益”。那么，公共利益如何來分配才是公平的呢? 對于這個問題，羅爾斯以“作為公平的正義”來予以解答。在解釋正義的原則時，羅爾斯指出: “所有社會價值———自由和機會、收入和財富、自尊的基礎———都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益?！?/p>
盡管羅爾斯有關于公平的觀點受到了諾克等一些學者的批評，他們認為政府公平地分配公共利益損害公民的工作積極性，或者會傷害公民的正當權利。但不可否認的是，在現代社會中，如果不能改善弱者的命運，不能救濟窮人，就是對公共性的背離。羅斯福說，“一個政府如果對老者和病人不能照顧，不能為壯者提供工作，不能把年輕人注入工業體系之中，聽任無保障的陰影籠罩每個家庭，那就不是一個能夠存在下去，或是應該存在下去的政府”。
基于此，從宏觀層面看，公共性就是一個國家或地區公民普遍的共同利益; 從公共權力的來源上，必須體現個人偏好整合成社會偏好的公共選擇機制與結果的合法性; 在公共權力的行使上，必須體現為公開與公民參與。這一切行動的指引都來自于公民社會對公平價值的追求，或者說對公平價值的追求才使得公民社會正確地界定和分配公共利益，才能保證權力來源的合法性和權力行使的正當性。
\\(二\\) 對公共管理理論緣起的質疑
論及公共管理理論的緣起，學者們的一致認同是公共行政學。公共行政學的前身是行政學，大家公認現代行政學的開山鼻祖是美國的威爾遜，順理成章地威爾遜也成為公共管理理論的創始人，盡管也有學者認為懷特 1925 年出版的《公共管理研究導論》標志公共管理學的誕生，但并沒有影響主流學者對公共管理理論起源的認同。但公共管理理論是否起源于行政學至少存在著如下的幾點疑問。
第一，公共管理學與行政學一個更關注決策問題，一個更關注行政效率問題。威爾遜基于對政府政策執行低效率的憂慮，提出了“政治—行政二分法”，從而創設了行政學，目的就是為了提高行政效率，他強調行政學的使命是力求政府不走彎路，使政府專心處理公務減少閑雜事務。但對于公共管理而言，最重要的不是執行，而是決策。西蒙曾經說過“管理就是決策”，從其論述中可見公共管理活動中決策的重要價值。
執行可以追求高效率，而決策追求的絕不是高效率，而是民主化和科學化。顯然民主化的決策不僅使決策更具科學化，而且更為重要的是平等地體現了參與人的權利與責任。公共管理學與行政學在如此重要的問題上并沒有達成一致的認同，就認定公共管理學理論緣起于行政學理論多少有些勉強。
第二，從歷史使命上講，公共管理為公共領域糾正外部性、提供公共產品、維護公共秩序、解決公共問題，行政學理論旨在為公共部門實踐尋求理論基礎、探索方法技術以提高行政執行效率。人類社會的行動可以概括為兩類: 一類是創造財富的行動，一類是創造有序公共生活的行動。前者的主體是家庭和企業，后者的主體是基于公共權力而形成的政治共同體———國家或政府。在共同行動中，形成了兩大管理體系: 一是經濟管理，二是公共管理。經濟管理的使命是在資源稀缺和人類理性的前提下有效配置資源，用數學的語言可以概括為“約束條件下求極值”，本質上就是在約束條件下如何使得財富快速增長。公共管理的使命也是清楚的，那就是在約束條件下如何創建有序的公共生活。公共管理行為存在和維系的根本目的和合法性也在于為公眾提供良好的公共秩序和公共利益。反觀行政學的使命在于“探索公共行政學的元理論、分理論以及公共行政學方法技術論，以實踐為導向，改進公共行政手段”。
第三，從價值取向上，公共管理與政治學同出一脈。公共管理承擔了公共領域的治理，對公共領域的治理顯然最重要的是實現有序的公共生活，實現有序生活的價值原則就是公平，在公共管理之本質特性公共性中已作論述。關于政治學的價值原則，亞里士多德早在 2 000 多年前就指出: “政治學術是一切學術中最重要的學術，其終極的目的正是為大家所重視的善德，政治學中的善即是正義，正義以公共利益為依歸，按照一般的理解，正義是某些事物的平等觀念，其包括兩個因素: 事物與應該接受事物的人; 相同的人就該配給相同的事物?！?/p>
所以，政治學的本質就是讓公共權力和公共利益以平等的方式實現共享和共有。從這個意義上講，無論公共管理如何發展，其內在的價值取向與政治學是一致的。從公共管理的發展歷程看，兩門學科對其影響巨大。其一，政治學為其提供了價值理性: 公共權力的使用，公共利益的分享，公共空間的治理應該實現公平。其二，管理學為其提供了工具理性，通過管理學提供的方法、工具認為公共事務、公共空間可以實現科學治理。至于二者的影響，美國學者亨利的分析最為精辟: “如果說政治學對公共管理的演化和內在價值觀有深刻的影響，那么管理學的影響沒有這樣大。管理學不像政治學那樣與公共管理之間有血緣關系，管理學開始照顧公共管理時，公共管理已經進入了青春期。這并不是說管理學為公共管理創造了溫暖、舒適的環境，并不是這樣。政治學有時表現得更像一個專制的父母，管理學對待公共管理則更像一個心不在焉的大媽，不太清楚誰住在哪個房間，還常常忘記給他們吃飯。管理學對公共管理學有明確而有益的影響。影響之一就是推動公共管理發展新的管理學的方法論，它使公共管理學者重新思考公共管理中公共的意義?！?/p>
基于以上評判，公共管理學承擔了政治學“創造有序生活”的使命，又汲取了政治學至高的“善”的治理養分，可以說公共管理與政治學一脈相承。張康之也斷言: “與其說威爾遜開創了行政學這門學科，不如說威爾遜是行政學的‘助產士’，因為從根本上來說，行政學的‘母體’仍然是政治學而并非是‘橫空出世’?！?/p>
管理學只不過是為公共管理學提供了實現目的的方法與方式，即使這些方式方法也被新公共服務理論學派所質疑。既然行政學和管理學不是公共管理的主要理論淵源，其所推崇的效率價值觀，理應被重新審視，其在公共管理價值體系中的地位也應被重新評估。
\\(三\\) 對將效率移植到公共管理中的疑問
行政學誕生之后，學者們把百余年的公共管理學史分為傳統公共行政、新公共行政和新公共管理三個階段，然后著力論述每一個分期的價值內容，但在論述公共管理的價值時，學者們引用其他學科的“效率”和“公平”術語的外殼，但卻沒有賦予它們在公共管理上的獨特涵義。其結果不但招致其他學科的學者對公共管理學這門學科的獨立性的質疑，也使公共管理的基本理論一直流于感性認識的淺薄狀態。出現這樣問題的重要原因在于，公共管理直接把效率納入其價值體系，缺乏對效率來源的追問，也缺乏對公平與效率關系溯源性的解讀。
其一，效率作為一種價值觀念，直到 19 世紀才進入公共領域。自由、平等、民主是近現代西方思想史中的三大主題，西方的文藝復興真正開啟了西方人思想啟蒙的先河。在經濟上率先實現自由市場經濟，經濟自由也導致人們在思想、政治上對自由的追求。自由也不是沒有限度的，限度就是不侵犯別人的自由，本質上意為平等，即人與人享有一定的相互可尊重的不侵犯的等量的自由。每個人自由的基本前提是每個人的政治權利的平等，實現政治權利的平等依據是民主的表達以及民主的程序。在公共領域平等與民主是其主要的價值觀念，效率并沒有進入西方啟蒙思想家和政治理論家的視野，而是直到 19 世紀，隨著經濟學的成熟和管理學理論的誕生，效率才成為重要的價值追求之一。
其二，就公共管理理論起源看，公平與效率的地位并不均等。溯及行政學發展的歷史，政治—行政二分有其深刻的歷史背景。在自由主義思想的影響下，西方國家普遍建立了三權分立制度，在國家的治理上主張對社會的放任。在這個時期，行政不能干預社會，不能插手公域的管理，僅僅作為政治的附庸，是政治實現統治的工具。西方近代政治家所追求的公平價值，通過政治制度實現，如三權分立、代議制民主等，行政學所追求的效率在行政學誕生之初，就被籠罩在公平價值之下。隨著壟斷資本主義的形成和外部性問題的突出，行政逐漸涉足于公共領域，發展成為公共行政，公共蘊含的公平精神依舊是行政的約束前提。從學科的研究邏輯看，對任何學科都有其約束前提，如經濟學是在約束條件下求解效率最大化的問題，約束條件既包含資源的有限性，也包括經濟活動所處的政治、法律、技術等環境條件的約束，并認為這些約束條件是給定的外生變量。公共管理學也需要秉持這樣的研究邏輯，公共是其約束條件，公共是外生變量，在這樣的約束前提下，公共管理追求“效率至上”或是“效率優先、兼顧公平”并無不妥。
其三，取自經濟學中的“效率觀”有其自身難以解決的缺陷。經濟學對效率的主要解釋為資源配置最優。經濟學重要的命題是解決資源稀缺性與人類需求無限性之間的矛盾，解決這一矛盾可以從兩個角度入手，一是降低人類的需求，如用道德、宗教的方式都可以降低人類的無限需求。人們常常說幸福就是知足，顯然知足就是適當降低自己的欲望; 二是盡可能多生產出人類所需的產品和服務。經濟學并沒有從第一個角度入手解決這對矛盾，而是假設人類的需求是無限的。那么解決這一矛盾體的唯一選擇就是追求最大化的生產、交換和消費行為，即社會利益的最大化。經濟學中用消費者剩余和生產者剩余之和———總剩余來衡量。經濟學在假定市場充分競爭，也就是完全競爭市場的情況下，消費者和生產者在追求各自利益最大化的同時實現了社會利益最大化，這就是古典經濟學中最為著名的理論“看不見的手”。經濟學處理社會福利最大化的方式十分巧妙，它認為社會福利由兩部分組成，其一是生產者的剩余，其二為消費者的剩余。生產者的剩余是收益減去成本，其實就是利潤，利潤可以用實實在在的貨幣來衡量。反觀消費者的剩余是對物品主觀評價減去支付，評價是消費者對購買到的物品和享受到的服務的心理感覺，這顯然屬于主觀層面。
把總剩余看成是主觀層面的消費者剩余和客觀層面的生產者剩余的加總令人質疑。更為關鍵的問題是，每個人的最優的累加是不是就是社會的最優? 答案從公共經濟學中的一個典型案例“公地悲劇”中很容易得到。在“公地悲劇”的案例中，每個養羊戶追求自己利益的最大化，結果導致社會悲劇的發生。社會最優是要看一個人的利益是不是另外一個人的利益函數中的一個變量。但顯然，在我們這樣一個利益關系復雜的社會中，利益群體之間是互為外部性的。外部性問題和公共物品供給問題正是政府得以存在的重要理由，如果僅僅認同這樣的效率觀，而不進行重新界定和解讀，公共管理有關效率的價值追求就值得懷疑。
其四，福利經濟學認同的帕累托效率只是一種效率標準。福利經濟學認為資源配置最優狀態是帕累托最優狀態④，同時認同帕累托效率，即如果一項經濟活動在不使一些人境況變壞的情況下，使得一些人的狀況變好，則該項經濟活動就被認為是有效率的。福利經濟學從保護個人權利出發提出帕累托資源配置標準的意義在于，一個理智的社會應該在不損害某些人利益的基礎上謀求使得另外一些人獲益的社會改良途徑。這似乎是公共管理者的理想，但現實很殘酷，社會的治理常常需要“把富翁的一個蘋果無償地拿過來分給窮人”，也使得提出帕累托效率標準的意義僅僅存在理論中。
四、結論
公共管理的價值取向涉及公共管理者的理想、信念、行政態度和心理偏好等觀念和意識層面的東西，它決定公共管理“應該怎么做”的問題，也決定了公共管理的行為選擇、行為模式、政策選擇和制度建構等層面的內容，因此公共管理價值取向的研究和明確具有重大的理論意義。本文是對公共管理價值體系研究中公平與效率關系的重新審視。公共管理常常思考的一個問題是“既要把蛋糕做大，又要把蛋糕分好”，如果同時實現多元的目的，自然皆大歡喜。但在公共管理的實踐中，不可否認的是，在多數場合這兩個目標是相互矛盾的，一方面，為了提高效率有時必須忍受更大程度的不公平; 另一方面，為了增加公平，有時又必須犧牲更多的效率。公共管理者常常不得不在這樣的困境作出選擇。出現如此艱難選擇的一個關鍵原因是公共管理者常把公共管理等同于全能管理，忽略在公共管理之外還有社會管理和工商管理的事實。因此，在思考上述問題之前，需要首先思考的是“是做蛋糕，還是分蛋糕”。即使是在“做蛋糕”之時，也不妨在“怎樣做蛋糕”之前思考“做誰的蛋糕”的問題。
參考文獻:
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