近年來,我國越來越多的突發性公共事件對人民的生命和財產安全構成了嚴重威脅,造成了重大損失。每當突發性公共事件發生以后,眾多媒體和網民都會第一時間把注意力聚焦于這些事件上。突發性公共事件的嚴重危害性和網民的極高關注度,客觀上對政府部門的應急處理和協調溝通能力提出了更高要求。因而,如何準確把握和積極引導突發性公共事件后的網絡輿論成為考驗政府執政能力的一項新指標。它不僅關系到廣大人民群眾的切身利益,而且關乎我國改革發展穩定大局與黨和政府的公信力,是構建和諧社會,提升政府公共管理水平的新課題。
網絡輿論,就是在互聯網上傳播的公眾對某一焦點問題所表現出的具有廣泛影響力的、帶傾向性的意見或言論的總和。隨著互聯網在全球范圍內的高速發展,網絡媒體已被公認為是繼報紙、廣播、電視之后的 “第四媒體”,成為反映社會輿論的主要通道之一。
一般情況下,突發性公共事件后網絡輿論的參與者主要有三類:一是網民。網民是參與網絡討論的最大群體,也是影響突發性公共事件網絡輿論的最重要因素之一。二是媒體,包括傳統媒體和網絡媒體。本文討論的是影響突發性公共事件網絡輿論的最主要媒體,即網絡媒體,它是連接政府和網民的橋梁,是政府和網民溝通的承載者。三是政府。
政府是負責對突發性公共事件進行通報和提供應對方案的最主要主體。政府的決策直接影響事件的輿論熱度。
一、突發性公共事件后網絡輿論的形成過程及發展趨勢
突發性公共事件后網絡輿論從產生到消亡的過程可以歸納為:突發性公共事件引起網絡輿論產生、網絡輿論的散播和討論、網絡輿論意見的集聚和統一、網絡輿論的升華 \\(即強大社會輿論形成\\)、管理者的反映和網絡輿論消亡六個環節。任何網絡輿論都要經歷從產生到消退的過程。由于受到諸多因素合力的影響,網絡輿論的發展與演變具有動態不確定性的鮮明特征,其形成過程及發展趨勢如圖1所示。在該圖中,網絡推手是指那些借助互聯網進行策劃、實施并推動特定對象使之產生影響力和知名度的人。當網絡輿論進行充分的散播和討論的時候,突發性公共事件網絡輿論方面的專家將會現身網絡,成為網絡 “舵手”,他們對突發性公共事件的論斷將在一定程度上左右網絡輿論的整體走向?！緢D1】
加之傳統媒體跟進報道,將會使網絡輿論得到進一步升華,即會形成強大的社會輿論。正如美國學者薩托利所言:“不起作用的公眾輿論是沒有的,但無所不能的公眾輿論也是沒有的”。例如,在2011年11月16日,甘肅省慶陽市正寧縣榆林子鎮 “小博士”幼兒園校車事故突發性公共事件中,各個方面的權威專家紛紛出來建言獻策,最終促使有關部門將事件的真相及應對措施公布于眾。
網絡輿論經常以網絡輿論熱度來衡量,表示突發性公共事件的被關注程度。網絡輿論的熱度越高,表明關注該事件的人越多。網絡輿論的產生和消亡隨著突發性公共事件的發展而發生變化。大量突發性公共事件的發展事實表明,突發性公共事件在發生之初,網絡輿論處于一個醞釀期,隨后將順應事件逐步發展,網絡輿論熱度會在某一時間點達到最高值,而隨著時間的推進逐漸歸于平靜。如圖2所示?！緢D2】
二、突發性公共事件后網絡輿論對政府公共決策過程的影響
網絡輿論的主體匿名性特征,使得網民敢于表達自己的真實想法,從而破解了傳統媒介中輿論主體 “沉默寡言”的局面,網絡輿論主體的虛擬性、客體的公共性和內容的包容性,使得網絡輿論在突發性公共事件后可以為公共決策者提供范圍更廣、內容更詳的原生態輿論基礎,使公共決策者更加充分地捕捉事態的詳情,從而做出合理科學的判斷。
同時,互聯網為公共決策者和廣大網民提供了直接互動的交流平臺,通過互聯網進行有效的網絡輿論監督,能夠增強突發性公共事件后公共決策的公信力。
眾所周知,在當今社會,網絡輿論已為公共決策的制定乃至社會發展所必須。形象地說,網絡輿論是網民覺悟的催化劑,是當代社會人民當家作主的重要標志。其中對公共權力的監督是網絡輿論的重中之重,權力是網絡輿論監督的主要客體,網民是網絡輿論的主體,平等原則是網絡輿論的核心。
可見,網絡輿論打破了傳統新聞媒體受公共權力支配和監督失效的狀態,自覺扛起了新時期輿論監督的大旗。網絡輿論主體具有匿名性的特征,使得網絡輿論主體可以相對平等的身份去監督被監督對象,進而使網絡輿論能夠真正發揮應有的作用。
由于受到各種因素的左右和影響,公共決策者所做的決策不一定完全正確,即使在當時是合理的,時過境遷后也將有可能存在不合理之處。為情勢變遷所迫,決策者可能要對不合理的決策部分進行必要的調整與修正,這種調整和修正既可能通過公共決策者自身的經驗和反省,也可能通過傳統媒介,但更可能是要通過網絡輿論,因為網絡輿論能及時、大容量和長時效地跟蹤某一突發性公共事件,并對此發表評論。如南京彭宇案是2006年末發生在江蘇省南京市的一起引起極大爭議的民事訴訟案。該案件報道后,在網上引起了廣泛的討論,最終導致原衛生部發布了 《老年人跌倒干預技術指南》,該 “指南”是原衛生部疾病預防控制局組織編寫的傷害干預系列技術指南之一。同時發布的還有 《兒童跌倒干預技術指南》等。由此可見,網絡輿論可以及時跟蹤、匡正公共決策。
\\(一\\)突發性公共事件后網絡輿論對政府公共決策的積極作用
首先,擴大公眾參與渠道,提升公眾民主意識。民主政治的重要表現形式是公眾具有民主意識,而網絡則給了公眾民主訓練的平臺,使民眾能夠充分認識到言論自由的重要性,而言論自由又是民主社會的基石,沒有言論自由則難有思想自由。公眾通過網絡進行自由表達,有利于公眾明確自己的公民身份,進而提升公眾的民主意識。在突發性公共事件后,公眾對政府公共決策的積極參與既是民主的重要實踐形式,也是提升公眾的民主參與意識和政治責任感的有效途徑。正如托馬斯所說:“如果大多數公眾對公共政策過程及結果十分冷漠、麻木不仁,甚至是消極對抗,那么,政府的決策制定就會被證明是毫無意義的?！?/p>
其次,促進政府信息公開,優化政府決策環境。德國學者哈貝馬斯認為,現代民主政治需要建立一個公眾可以自由交流和辯論的場所,一個由理性占主導地位的公共領域, “在這個領域中,像公共意見這樣的事物能夠形成?！泵绹睦韺W家G·W·奧爾波特和波斯特曼曾提出一個流言傳播公式:越重要的信息,如果越模糊不清,流言傳播得就越快。由于互聯網的飛速發展,網絡逐漸成為現代社會公共領域的一個重要言論表達渠道。網絡輿論是廣大網民的心聲表達,公眾通過網絡平臺表達利益訴求,促使政府將信息予以公開,有利于提升公眾對突發性公共事件后公共決策及執行的監督能力,從而使政府更好地履行職能,促進政治生活和諧發展。而政府決策信息的公開能夠使公眾對公共決策過程更加了解,防止公共決策者通過暗箱操作來謀取自身利益。公眾參與公共決策也將提高其對公共政策的認同感和支持度,這也意味著為公共決策的順利執行營造了良好的社會環境。
再次,強化民眾監督力度,推動政府進行善治。我國學者李甘林提出: “網絡民意體現出的超大能量與形成的對官員的巨大壓力,客觀上使得網絡既是政府官員展示政績、接受民眾檢閱的良好平臺,同時更是民眾監督公權的重要載體?！边@說明,網絡輿論既能夠對公共權力進行迅速、全面、直接、及時的監督,也能夠促進決策者和公眾之間的良性互動,從而推動政府改進工作方式方法,提升政府公共服務水平?，F實中,在條件允許的情況下,公眾可以隨時隨地在網絡上發表自己對公共決策的意見和看法,與之相適應,政府亦可以通過網絡迅速地解民心、體民情、查民意,了解原生態的公眾情緒與意見,并及時采取解決問題的有效措施,如此一來,既滿足了公眾的利益訴求,也推動了政府進行善治。
最后,釋放 “決策氣球”,矯治決策失誤。所謂 “決策氣球”是指在某個公共問題已經形成并有一定的政策訴求后,有關部門在考慮相關政策制定與否、該如何制定時,盡可能廣泛地聽取輿情民意的一種試探性方法,具體做法是通過新聞媒體傳播有關信息,以激發利益取向不同的公眾參與討論,各抒己見,建言獻策。美國學者蓋伊·彼得斯提出:“如果排除公眾對重要決策的參與,必將會造成決策上的失誤?！薄皼Q策氣球”既可以有效避免公共決策失誤,也可以塑造和強化公眾對公共決策的社會心理承受力,從而營造良好的決策執行環境?？梢哉f,網絡輿論為公共決策者釋放“決策氣球”、試探民意提供了廉價快速的公共平臺。公共決策部門通過釋放 “決策氣球”,可以巧妙地收集網絡輿論與民意,穩妥地將決策限制在符合民意的范圍之內。
\\(二\\)突發性公共事件后網絡輿論對政府公共決策的消極影響
首先,信息魚目混雜,干擾公共決策。網絡輿論的特點決定了網絡上的信息自由而分散,往往良莠不齊、魚目混雜?，F實中,網站并不強求網民在發表輿論時注冊真實的個人信息和身份,因此,無論是誰,不管從屬于哪個黨派集團,信仰何種宗教文化,有什么樣的政治背景,都可以在互聯網上發布信息和表達意見。于是,網絡在網民看來變成了一個道德和責任的 “真空平臺”,一切活動和行為都不被標識,只強調權利卻淡化了責任,從而出現惡意進行破壞活動、侵犯他人隱私、盜竊他人成果、對他人進行人身攻擊、散布不負責任的虛假信息等諸多挑戰網絡文明的不道德行為。如藏獨組織、疆獨組織、法輪功邪教組織等一些試圖破壞祖國安定團結的非法組織和團體也通過網絡輿論來擾亂社會秩序,搬弄是非。諸多謠言在未得到證實之前,經常會引發傾向性鮮明的網絡輿論,如果不加以及時控制和糾偏,會越來越偏離事實真相。面對這些信息,大多數網民很少質疑其真實性,往往表現出一種盲從和沖動。因此,網絡輿論信息五花八門但又魚龍混雜、泥沙俱下,嚴重影響著突發性公共事件后公共政策的制定和執行。
其次,情緒化輿論居多,誤導公共決策。弗洛伊德把人的意識劃分成 “本我、自我、超我”三個層面,在網絡虛擬世界中,人們展示的往往是最深層面的 “本我”。處于缺乏約束條件狀態下的人們,容易做出宣泄原始本能沖動的行為,導致網絡輿論的高度情緒化?！熬W絡是歷史上存在的最接近真正的無政府主義狀態的東西?！币话闱闆r下,情緒化輿論是顯示公眾意見傾向的窗口,但由于其缺少理性和清晰的社會情緒,容易產生非理性的社會心理。如果對非理性的情緒化輿論引導不力,可能導致群體情緒的不穩定。亨廷頓在 《變化社會中的政治秩序》中提出,政治參與∕政治制度化=政治動亂,即當政治制度化還不夠成熟時,失去控制的政治參與必然導致 政治動亂的來臨。近幾年來,我國出現的許多網絡熱點問題,大多是與突發性公共事件、社會陰暗面的負面效應密切關聯的,一些懷有特定意圖的人散布不符合實際的偏激言論,情緒化思想就會演變成各種謠言,這是造成網絡情緒化的源頭。對此,有關部門及工作人員應及時對被誤解的事實進行澄清,對情緒化輿論進行控制和引導,以免誤導突發性公共事件后的公共決策。
再次,輿論信息過量,引發盲目決策。 “布里丹毛驢效應”是指決策過程中猶豫不定,遲疑不決的現象。隨著網絡技術的迅猛發展,網絡輿論信息提供過量,經常會誘致突發性公共事件后公共決策的 “布里丹毛驢效應”日益凸顯?？茖W決策需要適量、適時的信息支持。當前網絡條件雖然改變了信息量供給過少的弊端,但也給輿論信息傳輸過量提供了空間,給科學決策帶來了一定的困難,容易引起盲目決策。美國通用電氣公司前總裁杰克·韋爾奇把決策能力看成是 “面對困難處境勇于作出果斷決定的能力”,看成是 “始終如一執行的能力”。因此,決策具有復合性,是一種合力。突發性公共事件后公共決策者應當從自己的洞察能力、分析能力、行動能力和創新能力等方面綜合考慮,以過量的網絡輿論信息作為參考,用理性的思維進行決策,避免決策時方案選擇帶有較多的隨意色彩,盡量避免 “布里丹毛驢效應”。
最后,壟斷性輿論操縱,導致片面決策。網絡輿論的現實價值在于話語權的解放,我們應當看到,雖然網絡可以給每一位網民提供平等表達的機會,但是網絡的技術性又為企圖表達利益訴求的公眾設立了一個門檻。我國各地區經濟發展和網絡普及不平衡以及人們對于網絡參與認識的差異,導致了網民職業結構的較嚴重失衡 \\(如圖3所示\\),從圖中足以看出,黨政機關事業單位領導干部、企業∕公司管理者、商業服務業職工、制造生產型企業工人、農村外出務工人員等群體的網絡參與度不高。這種不均衡的網絡參與使突發性公共事件后公共決策無法完全代表真實的公眾意愿,造成公共決策的非代表性。網絡輿論信息的不均衡會導致占有大量優勢資源的人群操縱網絡輿論,從而使網絡輿論淪為他們獲取自身利益的 “陣地”。突發性公共事件發生后,他們通過操縱網絡輿論對公共決策者施加壓力,導致決策偏離實際,進而促使片面公共決策產生?！緢D3】
三、網絡輿論對政府公共決策的優化選擇
網絡輿論的諸多特征決定了突發性公共事件后網絡將會同時帶來積極和消極的影響,尤其是一些不良的網絡輿論可能會引發社會危機,破壞社會穩定與和諧。在 《關于加強黨的執政能力建設的決定》中,中國共產黨從構建社會主義和諧社會的高度強調:“要高度重視互聯網等新型傳媒對社會輿論的影響,加快建立法律法規、行政監督、行業自律、技術保障相結合的管理體制,加強互聯網宣傳隊伍 的 建 設, 形 成 網 上 正 面 輿 論 的 強 勢?！?/p>
這就要求公共決策者不能再沿用慣性思維去化解突發性公共事件后網絡輿論帶來的影響,而應以理解及開放包容的態度去面對。不管是國內還是國外,不管是從社會科學還是自然科學的角度進行研究,相關學者都希望找到一種對突發性公共事件后網絡輿論具有普遍適用性的模型和應對方法。
一般來說,突發性公共事件的性質和公眾的關注程度是影響網絡輿論的主要因素。公共決策者怎樣在突發性公共事件的網絡輿論中扮演主導角色,主動積極地引導網絡輿論向真實、正面的方向發展,無疑是當下解決突發性公共事件后網絡輿論問題的重中之重。
\\(一\\)大力發展電子政務,為公眾參與決策創造條件
電子政務是政府推行公共行政更新理念與方式變革的重要途徑,它不僅意味著具有生產力性質的政府管理工具的創新,也意味著政府行政理念和體制的轉變與變革。電子政務涉及社會的方方面面,是一項巨大的系統工程。為此,應當統籌規劃、多方協調,通過敏銳的洞察力、明確的政治意愿和踏踏實實的組織實施,解決一體化、標準化的問題。
很顯然,只有政府才具有這樣的能力。除此之外,以公眾為中心的公共服務,是現代政府公共行政改革的一個基本方向,而電子政務帶來的最大效應就是縮短了公共服務提供者與接受者之間的距離,有助于現代政府理念的確立與實現。同時,以公眾為中心,強調政府是公眾的政府,要求政府利用信息技術增強公眾對政府政務的參與程度。而由信息技術和互聯網提供的電子政務,為公眾參與突發性公共事件后政府公共決策提供了良好的環境,電子政務的發展能使公眾有效監督政府公共決策,促進政府勤政廉政,提高公眾對政府的信任度。突發性公共事件后政府公共決策系統應是一個與社會交流互動的開放性系統,公共部門通過大力發展電子政務,可以增強其開放性。因而,公共部門需加強對自身部門門戶網站的建設,通過互聯網平臺及時收集和發布信息,真正做到與公眾互動,在突發性公共事件發生后,根據公眾的反應來判斷公共決策實施的可行性,以避免決策失誤,提高決策質量。
\\(二\\)創建透明政府,推動公共決策信息公開
2007年1月17日,溫家寶同志主持召開國務院常務會議,審議并通過 《中華人民共和國政府信息公開條例》,明確政府信息 “以公開為原則,不公開為例外”。
2009年2月,溫家寶在與網民進行實時交流時說:“我一直認為群眾有權力知道政府在想什么,做什么,并且對政府的政策提出批評意見,政府也需要問政于民,問計于民?！币虼?建立和完善政府信息公開制度,實現信息公開,是政府接受人民監督的基礎與前提。突發性公共事件后政府進行公共決策無論是出于公正性的要求,還是為了維護社會公眾更多的知情權,都可以充分利用網絡的開放性使其公開度得到進一步的加強與拓展,以方便公眾更加及時地了解公共決策過程,特別是掌握著大量權威信息的各級政府,應以互聯網為渠道推動政府信息公開,促進積極向上的主流輿論的形成,并借助公眾的力量推動民主政治的進程。實踐證明,突發性公共事件后公共決策程序的透明化,有利于保證公共決策的更加合理與科學。
\\(三\\)提升官員素質,引導網絡輿論的正確方向
2012年,習近平在中央黨校春季班開學典禮上要求各級領導干部在推進科學發展的過程中,要努力提高六個方面的能力,其中第六個能力就是要“提高與媒體打交道的能力”。
可以說,在當今時代背景下,網絡輿論對政府官員提出了新的更高要求,網絡素質應當是新時期政府官員媒體素養和能力的重要組成部分,為此,政府官員急需提升網絡素質,做到知網、懂網,并且能夠合理執網。具備良好的網絡素質意味著政府部門在啟動突發性公共事件應急預案和進行決策時,能夠在第一時間召開新聞發布會,抓住時機,公布真實信息,防止網民臆測和歪曲事實、擴大事端,引起不必要的資源消耗。與此同時,黨政部門應積極引導網絡輿論的正確方向。為了使新的技術性的輿論監督手段健康成長,順應時代潮流,黨政部門應當主動加強與網民的溝通交流,了解網民的普遍心態,及時調整改進引導方法,強化正確的主流聲音,以科學的理論和分析祛除無知和謠言,促使網民從感性認識到理性認識的升華。
\\(四\\)完善網絡法制,優化政府公共決策環境
目前,我國不健全的網絡法律法規嚴重制約了網絡輿論的良性發展。網絡雖身在社會之中,但并非是獨立于社會之外缺乏管理與約束的絕對自由空間,網絡也要遵循一定的 “游戲規則”,因而,健全網絡法律法規極其重要。為此,立法機關需要同政府相關部門配合與合作,制定和完善具有可操作性的互聯網相關法律法規。我國現行的相關法律法規有:《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》、《互聯網信息服務管理辦法》、《計算機信息系統安全保護條例》、 《信息網絡傳播權保護條例》、《互聯網電子公告服務管理規定》等,這一系列互聯網管理法律法規,為清理網絡上不良現象提供了基礎性的法律法規依據,但這些法律法規還遠遠不能滿足網絡發展的實際需要,對網絡發展中出現的問題,如怎樣甄別知情權與隱私權、言論自由與人身攻擊、社會監督與造謠誹謗等諸多問題,尚需要更為明確的界定。根據我國網絡發展的實際情況,相關部門應做好以下兩方面工作:一是進一步完善相關法律法規,切實加強網絡法制建設,使互聯網在規范化、法制化的軌道上健康發展;二是根據網絡發展的新情況和出現的新問題,及時制定和出臺一些新的法律法規以適應網絡不斷發展的需要。
正如新公共行政學派的代表人物弗雷德里克森所說,“在民主政治環境下,公共管理者最終應向公民負責。正是因為這種責任,我們的工作才顯得崇高神圣?！庇捎谕话l性公共事件關系到公眾的切身利益,公眾一般都對此類事件給予高度關注。當事件發生后,人們在日常學習、工作和生活中積聚的負面情緒瞬間被觸發,他們將本能地尋找一個門檻較低的平臺———網絡來宣泄自己內心的焦慮和不滿。政府公共決策者有責任對網絡輿論作出積極回應。但也應清楚地認識到,理解不等于放任,關注也不等于認同。在一個利益格局分化比較嚴重的社會現實中,網絡輿論因為代表不同群體的利益而呈現出形形色色的民意。面對突發性公共事件后 “亂花漸欲迷人眼”的網絡輿論,公共部門的責任在于準確判斷、因勢利導。只有在網絡輿論壓力下積極履行職責,政府的作為才能真正既符合法理要求又滿足公眾期待。
[參考文獻]
[1] [美]喬萬尼·薩托利.民主新論 [M].馮克利,閻克文譯.
[2] [美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技術與新策略 [M].孫柏瑛等譯.北京:中國人民大學出版社,2005.
[3] [德]哈貝馬斯.公共領域的結構轉型 [M].曹衛東等譯.北京:三聯書店,1998.
[4] 劉奮.突發事件的媒體報道策略 [J].新聞戰線,2009,\\(2\\).
[5] 李甘林.“高官致謝網友”背后的民意力量 [N].華商報,2008-01-02.
[6] 孫旭培,吳麟.新聞媒體與決策氣球 [J].新聞愛好者,2005,\\(3\\).
[7] [美]B· 蓋 伊 · 彼 得 斯.政 府 未 來 的 治 理 模 式[M].吳愛明,夏宏圖譯.北京:中國人民大學出版社,2001.
