在過去的 20 余年中，自然災害在全球范圍內造成日益嚴重的經濟與社會影響。以全球氣候變化為主要特征的全球環境變化使得災害發生的頻率與強度均有所提升。與此同時，人口與財富在高風險區的日益增長和集中，無序的資源開發與不合理的土地利用規劃均使得社會 - 生態系統應對自然災害的脆弱性不斷上升。如何有效應對災害風險的挑戰成為了世界各國與社會各界關注的重點話題。當前學術界達成的共識是，災害風險特別是巨災風險無法單純依靠單一部門、單一主體、單個區域的力量來解決，必須依托不同的主體在不同的時間尺度與空間尺度上得以防范，而政府是其中不可或缺的重要角色。而且，政府在區域綜合災害風險防范中發揮著多重作用。從災前階段的防災基礎設施建設、應急物資儲備、災害監測體系與預警機制、公眾教育，災中階段的應急處置與救災，到災后恢復重建，均存在大量的工作由政府投入財政資金完成。長期以來，我國政府在災害風險防范中發揮了十分重要而獨特的作用。在過去的十余年中，我國學者集中針對巨災保險市場失靈與政府介入方式開展了討論，普遍認為在我國政府應在巨災風險轉移（ 特別是巨災保險） 中發揮主導作用。2006年 6 月，我國政府在《關于保險業改革發展的若干意見》中明確表示，中國要建立國家財政支持的巨災風險保險體系。至此，我國政府開始在國家綜合減災體系中發揮全能型作用： 中央與各級地方政府的財政資金被分配到安全設防、救災救濟、應急管理與風險轉移等對應的職能部門，用于自然災害的備災、應急、恢復與重建等各個環節以有效減輕自然災害風險。目前，我國公共財政收入早已突破十萬億元大關，但有限的財政資源應如何在不同的防范措施上進行投入、在眾多的部門之間合理分配，仍然缺乏相關的研究與討論。中央與地方各級財政在防災救災領域使用的大量財政資金應如何有效整合、優化，才能更好地發揮財政資金的杠桿作用，推動我國自然災害風險防范事業的有力發展，為社會發展、居民生活提供可靠的風險保障？ 這是在綜合風險防范資金投入中一個亟待討論的問題。
一、政府綜合災害風險防范優化問題的導出
政府綜合災害風險防范的財政投入必須通過政府機構的設置進行運作，并在風險防范的各個環節體現其功能，最終實現災害風險的減輕。我國學者曾提出了綜合災害風險防范的“結構優化模式”與“功能優化模型”.其中，結構體系指安全設防、救災救濟、應急管理與風險轉移四個維度，其具體構成是政府針對綜合災害風險防范的機構設置。
其中，安全設防機構在我國主要是指進行防災能力建設與基礎設施建設類的相關職能部門，主要使用由國家發改委與財政部安排的計劃類項目經費。
救災救濟在我國主要針對國家減災委和民政部，主要使用由財政部安排的中央救災資金以及各級地方政府準備的救災救濟資金。應急管理工作主要由國務院應急辦綜合協調各部委工作，統一部署安排。風險轉移工作主要針對金融系統，包括銀監會、證監會和保監會，使用各類金融工具實現災害風險的有效轉移。政府綜合災害風險防范財政投入的結構優化需要回答的關鍵問題是： 有限的財政資源應如何在不同的政府部門之間進行分配，而在各個部門內部又如何在災害風險防范事業與非防范事業之間分配。
政府綜合災害風險防范財政投入的功能體系是指政府在備災、應急、恢復與重建等災害風險防范周期的四個環節上分別進行財政投入。功能體系是系統輸出的體現，是系統結構決定的結果。功能體系與結構體系之間存在聯系，但差異較大。例如，備災環節就分別涉及安全設防與風險轉移（ 風險轉移的災前安排） ; 應急環節主要對應應急管理； 恢復與重建環節至少同時涉及救災救濟和風險轉移（ 風險轉移的資金支付） .一個系統功能的實現需要一到多個系統模塊共同執行，因此在上述綜合災害風險防范的環節與功能中，通常都涉及到一個或若干個政府職能部門。政府綜合災害風險防范財政投入的功能優化需要回答的關鍵問題是： 在備災、應急、恢復與重建等各項功能（ 或各個階段）上，政府有限的財政資源應如何投入方能最大化地減輕災害風險？
二、政府綜合災害風險防范優化的重點
（ 一） 必須準確評估災害風險度
從國際先進經驗可以看出，開展客觀的定量風險評估是優化政府在綜合災害風險防范體系中的資金投入的先決條件，定量估算各種投入措施的效益與成本的基礎。由優化目標可知，評估的風險應是一級政府所轄區域和給定時間范圍內某種或多種自然災害造成財產損失與人員傷亡的不確定性，風險評估得到的結果應能夠以定量形式（ 如損失的超越概率曲線） 進行表達。必須構建區域綜合災害風險評估模型，特別是考慮多種自然災害的“多災種”風險評估模型，完善區域自然災害承災體與脆弱性數據庫，使模型具備現狀評估與情景模擬（ 預估） 的能力。
發展針對防范投資優化的綜合災害風險評估模型首先要重點發展“多災種”的綜合模型，以及對間接經濟損失風險的建模。由于政府進行防范投資的規劃與預算以區域綜合為導向，同時還需要在各種部門與職能之間進行優化，風險評估模型必須是在單災種基礎之上完成的綜合風險。而“多災種”不等于單災種的簡單加和，區域內各自然災害災種之間的“群發”與“群聚”等相互關系變得十分重要。這一問題在當前災害風險評估模型研究中亦是前沿問題。其次，風險評估模型中必須表達災害事件的間接損失，否則會造成防范投資效益的低估。當前研究者普遍使用投入 - 產出、可計算一般均衡等模型針對災害事件估計間接經濟損失并取得了一定進展，但考慮間接損失的風險評估模型發展仍然緩慢，尚無法滿足防范投資優化研究的需求。
（ 二） 應該準確估計防范投資的效益與成本
災害風險防范投資的效益與成本均有著高度的“機會”本質。我國經濟學家于光遠曾經提出，災害的經濟學是“減負與加正”的經濟學。一筆財政資金若用于某類災害風險防范措施，則放棄了其用于其他部門或事業從而獲得收益的機會，是為防范投資的機會成本； 另一方面這筆資金也可挽回或避免一定的損失，是為防范投資的效益。風險防范投資的效益與生態環境服務價值等許多“非使用”或“非市場”價值類似。防范投資的效益與成本均有著高度的“機會”屬性，其估計過程依賴于情景假設，即不進行防范投資與進行防范投資的情景對比。
三、政府綜合災害風險防范的難點
在成本方面，政府進行綜合災害風險防范投資時規模較大，防范投資行為對經濟結構與運行狀態勢必造成難以忽略的影響。例如，政府若大規模開展抗震加固工程，其工程需求勢必為建筑行業帶來大的發展契機； 政府若大力扶持災害保險，投入相當的財政資金用于保費補貼，則相應也會為保險行業的發展形成影響。若要將上述影響在優化模型中充分考慮，則必須使用一般均衡框架，否則難以準確估計防范投資的機會成本。此時，須依賴投入產出模型或可計算一般均衡模型。然而，當前我國政府在綜合災害風險防范的投資分散于各個部門，對于編制恰當的投入產出表或社會核算矩陣、檢驗模型參數造成了很大困難。
在效益方面，當前研究中多采用可直接計量的如效益、成本（ 如 CATSIM 和 WCRM） 或 GDP 增速與穩定性等指標。事實上，福利經濟學討論社會最優時一般使用社會效用函數，要求防范投資所帶來的單位邊際社會正效用恰好等于其帶來的（ 因其他事業投資減少而造成的） 社會邊際負效用。由于公眾普遍持有風險嫌惡的偏好，在不減少期望損失的情況下降低災害損失的不確定性也可帶來效用的提升，因此，單純使用現有研究中使用的可直接計量經濟指標會導致防范投資社會效益的低估。
然而，如何準確估計社會效用水平的變化本身是一個難題。當前在資源、生態與環境經濟學領域有一些顯示偏好與陳述偏好的方法值得借鑒。此外，使用由于投資而減少的人員傷亡、心理傷害等更多非單純經濟維度的收益應如何定量度量，則需要進一步討論。
隨著我國救災實踐工作的推進特別是歷次應對巨災的經驗，以及學術界對應對巨災風險的政府職能進行的積極探討，我國政府在國家綜合災害風險防范事業中發揮的作用日益全面而深化。然而，政府應如何在不同的政府部門、不同公共事業與不同的政府職能中使用有限的財政資源，實現最大化地減輕自然災害風險，提高社會福利水平，是一個十分值得研究的問題。本文對相關領域的國內外文獻與模型進行了綜述，梳理了政府在綜合災害風險防范投資優化問題上的理論框架、優化方法與關鍵問題與難點。在一下步的研究中，準確評估所要防范的風險是優化的基礎。而針對研究區域進行多災種綜合風險評估是研究中的難點。確定恰當的優化標準是取得“最優”防范投資方案的核心。
效益與成本的計量方式將成為研究中的關鍵點與難點?？紤]到我國災害風險防范體系與財政支出的透明性，在實際開展研究的過程中，實證研究手段將受到較大的限制，而應優先考慮基于仿真模型的情景模擬方法。
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