勞動關系是重要的社會關系之一。 我國正處于發展的重要戰略機遇期， 同時又處于勞動關系矛盾的凸顯期和由個別勞動關系向集體勞動關系的轉型期，以及實現和諧集體勞動關系的關鍵期。勞動關系的集體化轉型意味著政府的工作方式、管理模式也需要做出相應的改變， 研究政府在實現和諧集體勞動關系中的路徑選擇對目前勞動關系的調整與和諧勞動關系的建設都有著直接的現實意義。

一、維護與保障社會的公平、正義

對于因社會公平、 正義的缺失造成階級固化而導致勞動關系緊張， 以及由此引發的群體事件激增之間的關系問題，學界早有關注。彭剛教授在談及勞資關系時認為，政府應該從制度上解決“豐裕中的貧困”問題，正是因為 GDP 頗高卻不恰當、不公平的分配而造成的現實貧困， 使利益格局的變化和貧富差距的加大造成社會在發展中的陣痛。 孫立平教授的觀點更為尖銳，他認為正是因為“權力與市場的‘非法婚姻',即權力與市場結合到一起，形成了權貴資本主義”,才形成了兩極分化、貧富差距和勞動者成為弱勢群體這樣的社會問題。 持同樣觀點的還有學者吳毅，他以華中地區一起石場糾紛為例，分析得出像勞動者這樣的底層民眾的表達困境源于政府和企業之間的利益之網. 王全興教授也認為，宏觀調控和公共產品供給對民生的重視不夠是產生勞資矛盾的主要原因， 因為公共產品的供給與勞動關系的運行和勞動者權益實現的關聯尤為密切。例如：農民工勞動關系的穩定程度普遍偏低， 多緣于農民工因市民化程度低而流動性強，這又是因為住房保障、子女教育等與農民工市民化相關的公共產品供給不足造成的。比如，富士康員工連續自殺事件在一定意義上也體現了農民工市民化公共產品供給不足的問題，這一點從富士康園區內的社區缺失就可找到導致員工連續自殺事件的原因。 而社區缺失的實質是將農民工隔離于城市之外，使其喪失得以市民化的前提，得不到市民化的底線待遇。 社區缺失的原因在于政府向社區供給公共產品、建設社區的責任缺失. 此外，戶籍管理制度所制造的身份壁壘，也削弱了勞動者的資源組織能力， 不利于取得與資方相對應的談判地位，可以說，一個只允許資本“自由”而限制勞動“自由”的社會，一定是一個發育不健全的畸形社會。一個階級不流動的斷裂社會，必然有不穩定的暗涌。

回顧中國社會發展變革， 在某種程度上講就是勞動者階層固化到“社會底層”的發展史：先是革命重塑了中國的社會關系，以工人、農民為主體的“人民”在建國初期獲得了極高的政治地位和社會地位，并與知識分子階層構成了“兩大階級，一個階層”的社會體， 知識分子因其 “與生俱來的軟弱性和依附性”有時也被歸入到工人階級，國家干部及國有企業的管理者被歸入了廣大工人階級 （雖然那時的國家干部和國企管理者在經濟和社會地位上也有些某些特權， 但與今天巨大的社會鴻溝相比是微不足道的），通過國有企業、集體企業和國家機關大規模的從農村招工招干，階級之間的流動可能性仍然很大。

改革開放后， 政治主導的社會特質雖沒有改變但是取向有了變化，強調“效率優先、兼顧公平”,并對“大鍋飯”、“鐵飯碗”進行批判與否定，“讓一部分人先富起來”、“先富帶動后富”的口號下“贏家通吃”的現象出現了。價格“雙軌制”的改革，使掌握信息資源和人脈資源的能者在市場價格和計劃價格之間謀取利益。 到了 20 世紀 90 年代，市場化改革全面開始，放權讓利，公有資產開始資本化、貨幣化，將公有資產以較低的價格讓渡給私人， 產生了一部分從國有資源中獲利的暴富階層；與此同時，諸多官員相繼“下?！崩脵嗔Y源發家致富，而大批知識分子也不再甘于做讀圣賢書的“呆子”跳出“象牙塔”,開始與官、商基于利益的結合，制造“意識形態”、引導輿論，成為官商御用的“鼓吹手”. 官、商、學階層利益聯盟的金三角逐漸固化了當下的社會格局， 進而產出了一批批“官二代”、“富二代”、“學二代”.

然而在社會的另一面， 農民的收入和地位總體略有增長，但城、鄉區域的農民分化加劇，工人階級分化日漸加深，一個新的農民工群體產生。農民工群體用青春和血汗為城市建設添磚加瓦， 卻長期生活在城市的邊緣難以擺脫困窘的地位， 在陌生而冷漠的城市中維持缺乏尊嚴的生計， 農民工龐大群體的生存狀況掩蓋著巨大的社會危機。 正如時勢評論員石勇所指出的， 社會從來不預設它就是一個由少數權力、金錢庇護的人表演并羞辱大多數人的舞臺，假如不幸如此，那么，一直在看戲的底層階級，難免會通過某些性質各異的’群體性事件‘登臺表演。 一個社會分配資源、權利、機會的游戲規則越不公平，越是讓底層付出代價，它就或遲或早會付出代價。英國政治哲學家霍布斯早就揭示，“在弱肉強食的 ’自然狀態‘里，并沒有絕對的強者和贏家。 ”

我國政府已經意識到了這一問題的嚴重性，黨的十六大提出“初次分配注重效率，再分配注重公平”;到十七大“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系”,社會分配正義的指導原則占有越來越重要的地位。 李克強總理在十二屆全國人大一次會議的記者會上表示：“民之所望就是施政所向”,并表達了新一屆政府對 2.6 億有愿望在城市發展的農民工提供政策支持的決心。 “而在未來，潛在的社會矛盾和沖突能否得到化解， 仍然取決于是否會出現一種新的平等取向的政治形態，進行一場真正有力度的改革，徹底破除’特殊利益集團‘對社會的綁架，這并不需要援引革命的倫理，法治就足夠了，因為’特殊利益集團‘是在踐踏法律、違反法治原則下成長起來的。 ”政府如何構建體現公平、正義取向的政治形態、社會生態，促進社會平等，減少貧富差距，解決民生問題，是從源頭上化解勞資矛盾、 構建和諧集體勞動關系的關鍵，也是人人擁有中國夢的前提。

二、調整與完善政府的勞工政策

所謂勞工政策（labor policy），是指以工資勞動者（勞工）為政策對象，以解決勞工問題為主要內容的社會政策. 中國勞工政策的轉型，是政府主導的勞動關系政策的調整， 其調整需要以集體勞動關系的法律為基礎的。目前，我國由全國人大頒布的調整勞動關系的法律共有 9 部，分別是：中華人民共和國《礦山安全法 》（1992）、《勞動法 》（1994）、《工會法 》（2001 年修訂）、《安全生產法》（2002）、《勞動合同法》（2007）、《就業促進法》（2007）、《勞動爭議調解仲裁法》（2007）、《社會保險法》（2010）、《職業病防治法》（2011 年修訂）。 除了《工會法》和《勞動合同法》有部分內容涉及集體勞動關系， 其他法律調整的都是個別勞動關系， 這就很難避免在集體勞動關系的處理中出現法律規范不完備和缺乏法律依據的情況，亟待政府加快集體勞動關系的法律制度的建設進程。

首先， 對已有法律中與集體勞動關系相關的法條解釋及適用障礙進行調整和規范。 比如《工會法》第五十二條的適用問題， 該法第五十二條：“違反本法規定，有下列情形之一的，由勞動行政部門責令恢復其工作，并補發被解除勞動合同期間應得的報酬，或者責令給予本人年收入二倍的賠償：（一） 職工因參加工會活動而被解除勞動合同的；（二） 工會工作人員因履行本法規定的職責而被解除勞動合同的?！边@一法條的初衷是對勞動者依托工會參加集體活動而遭受雇主不當勞動行為時提供救濟， 在現實生活中，工會主席或集體談判、集體行動的發起人、帶領人因履職維權被雇主解雇的案例舉不勝舉，如 2008年 3 月的南海本田罷工維權事件，2011 年 8 月深圳沃爾瑪集體要求漲薪事件， 事后勞動者領袖都被以各種理由予以開除， 但是雇主并不會表明解雇的原因是因為其組織工會并策劃、領導了集體行動。 因此，工會主席或勞動者代表想要依據《工會法》實現“由勞動行政部門責令恢復其工作，并補發被解除勞動合同期間應得的報酬， 或者責令給予本人年收入二倍的賠償”的救濟是十分困難的，可訴性和舉證的困難虛化了立法的實際意義。再如，《工會法》第十八條：“基層工會專職主席、 副主席或者委員自任職之日起，其勞動合同期限自動延長，延長期限相當于其任職期限；非專職主席、副主席或者委員自任職之日起，其尚未履行的勞動合同期限短于任期的，勞動合同期限自動延長至任期期滿。但是，任職期間個人嚴重過失或者達到法定退休年齡的除外?！焙螢閲乐剡^失，這同樣是一個很難界定的概念。

需要指出的是， 目前僅有的與集體勞權有關的法律條文幾乎都使用了“可以”這一軟約束詞語，如《工會法》第二十條：“企業違反集體合同，侵犯職工勞動權益的，工會可以依法要求企業承擔責任；因履行集體合同發生爭議，經協商解決不成的，工會可以向勞動爭議仲裁機構提請仲裁， 仲裁機構不予受理或者對仲裁裁決不服的， 可以向人民法院提起訴訟?！钡诙l：“企業、事業單位違反勞動法律、法規規定，有下列侵犯職工勞動權益情形，工會應當代表職工與企業、事業單位交涉，要求企業、事業單位采取措施予以改正……”第四十三條：“企業、事業單位無正當理由拖延或者拒不撥繳工會經費， 基層工會或者上級工會可以向當地人民法院申請支付令；拒不執行支付令的， 工會可以依法申請人民法院強制執行。 ”在《勞動合同法》中，唯一提及集體談判的法條亦使用了“可以”二字，第五十一條：“企業職工一方與用人單位通過平等協商，可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利等事項訂立集體合同。 ”在法律文本中，“可以”一詞的語義是鮮有約束力的，所謂“可以”也往往意味著“可以不”,例如“精神病人的厲害關系人，可以向人民法院申請宣告精神病人為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人”（《中華人民共和國民法通則》第十九條）中的“可以”,往往也意味著“可以不”. 可見，很多勞動法律在適用中出現問題， 不是出在法律的主旨上，而是出在提供解決這個問題的方法上。相關法律對目前解決不了的問題拖著，暫且不作規定，或者只做原則性規定，帶來了實踐中的大量依據不充分、不明確情形的存在。 這種“半部法”所造成的法律漏洞，體現為大量模糊、模棱兩可以及口號式的條款，很難落實和操作。 這種模糊規定及與勞動法律之間的競合問題，都應當及時予以規范和完善。

其次，正視罷工權立法問題。 罷工權的立法，因涉及人權狀況的評價，又與社會穩定緊密相關，一直是勞動法學及整個社會法學研究的敏感問題。 從法理來說，我國工人是享有罷工權的。 2001 年全國人大常委會批準加入的聯合國《經濟、社會及文化權利公約》第八條丁條款中規定“本公約各國承擔保證有權罷工，應該按照各個國家的法律行使此項權利。 ”2001 年《工 會法 》對停工 、怠工條款進行了修改 ,規定企業、事業單位發生停工、怠工事件時，工會應當代表職工同企業、事業單位或者有關方面協商，反映職工的意見和要求，提出解決問題的建議。對職工的合理要求、企業、事業單位應當予以解決，工會協助企業、事業單位做好工作，盡量恢復生產、工作秩序。這里講的停工、 怠工事件其實質就是罷工或變相罷工，這種情況是普遍存在，無需也無法回避。

我國政府曾一度取消罷工權， 一是在原來國有企業一統天下的時候，企業和國家是密不可分的；二是為了防止政治性罷工的出現，破壞社會秩序、損害政治基礎。如今，非國有經濟已經成為國民經濟的重要組成， 在非國有企業中就業的人數已經遠遠超過了在國有企業中就業的人數， 市場化轉型已基本完成。勞動者的罷工動機基本都是為提高經濟收入、改善勞動環境的利益性罷工，這種罷工可以通過談判、討價還價、讓步、妥協的方式來解決，屬于產業行動，是集體勞權構建中不可缺少的一部分。對此，政府應當尊重并通過立法賦予勞動者這種集體權力。 集體權的實質就是法律規范了的集體自由， 有了法律保護的實質也就有了法律的限定， 就集體勞權中的罷工權而言，就是要將勞動者的“群體”行為納入法治的軌道。借用托克維爾的觀點，勞動者如果沒有法律規范的集體權， 沒有正常的渠道可以與雇主和雇主組織進行有效溝通，勞動者“群體”的意志就得不到表達和體現，那么，勞動者“群體”在某些情況下就可能變成“革命”、“造反”的“群體”,以“革命”、“造反”來實現勞動者的集體權、勞動者“群體”的集體意志，這對作為強勢群體的雇主和雇主組織來說絕不是好事，對整個社會來說成本也太高. 因此，明智的政府要適應要素市場發育和走向成熟的要求， 轉變政府政績觀， 借鑒世界各國在保障集體勞權方面的有益做法， 將原有的為獲得投資而遷就雇主的執政觀念，扭轉為強化企業的社會責任，逐步形成合力的規制與監管系統.

應該說， 近些年各級政府對勞動關系的治理工作是越來越加重視了，但勞動關系緊張、勞資沖突的問題卻愈加嚴重，就政府工作而言究其教訓：一是被動“救火”如揚湯止沸，二是“維穩”思維下草木皆兵。

在此狀況下，勞資關系問題雖受重視，但很少能轉換為“防患于未然”的制度創設、體制變革，只是勞動者越鬧越大到了“捂不住”和直接向政府提出訴求了，才再以行政強制力“撲火”,以復雜問題簡單化處理的方式強行擺平。能擺平、能搞掂的，就花錢買平安，不計成本、不顧后患地處置一單算一單；政府引火上身，但企業內部的火源依然還在。群體性事件反映了中國社會利益多元化及其沖突的激勵性， 特別是底層民眾權利意識的覺醒和維權熱情的高漲。對此，應該讓公民集體行動合法化，因為現有的治安、司法、信訪、行政干預和基層黨政軍警協同辦案等，并不足以提供有效的解決糾紛的機制. 罷工權的立法，不是鼓勵罷工，而是規范罷工，把集體行動法制化、規范化、常態化，才能節省政府行政成本、減輕政府治理壓力， 通過完善制度構建和諧的勞動關系和社會秩序。

三、轉變與構建集體勞動關系的管理模式

集體談判權是為實現勞動者權益保障的集體勞權的主要內容，團結權、集體行動權的目的和作用都應體現為對集體談判權落實的保證上。 在勞動領域法治化程度較低的背景下，一方面，以實現集體談判權為最終目的的集體談判的權力束沒有受到足夠的重視和相應構建；另一方面，把集體合同的覆蓋率作為了集體協商成功、勞資關系和諧的標準，同樣誘導了地方政府在勞資雙方集體談判的過程中主動介入本不該參與的談判活動，訂目標、下任務，強制要求，既做“裁判員”又當“運動員”,主導談判規則、談判進程和談判結果， 使集體談判喪失了應由勞資雙方平等談判確定的原則。

集體談判中地方政府干預情況的大范圍存在，與基層黨政機構主導勞動關系的管理模式密不可分，是行政管理體制和運作方式的具體體現。這種管理模式， 一是基層黨政機構習慣于直接介入并干預個別勞動關系， 強化了對個別勞動關系調整的管控程度，遏制了勞動者的主體意識，使勞動者難以結成集體行動的主體；二是基層黨政機構按上級要求，一直以來對企業工會實施了較嚴格的領導， 限制了集體勞動關系的自主性， 工會也成為某種 “形式的代表”. 政府管理模式其實就是強政治主導下的強資本、弱勞動的體現，是公權力與資本結合的表現。 同時， 基層政府的強勢介入也使得無助的勞動者對公權力提供的“公道產品”的依賴性更強，遇有“冤屈”就求助于政府； 基層政府對其中過度侵害勞動者權益的現象對“維穩”隱患多和社會影響大的“事端”所進行的調處也疏緩了勞資沖突。但是，這種救急式的短期行為并不能促成長效化的勞資沖突解決機制的建立，反而不利于建立各方認同、自愿參與的集體談判機制。 勞資沖突的有效解決歸根到底要依靠法律制度，正如吳敬璉先生說的那樣，在某些情況下，弱勢群體可能由于不明真相而受到誤導， 抑制了市場競爭， 強化政府控制就會成為社會上的一種基本思想，再經過傳媒的放大，有可能對市場經濟的改革方向造成沖擊， 這對于包括弱勢群體在內的多數人都是極其不利的。遇到社會沖突和矛盾糾紛，政府強介入的思路在中國這種具有亞細亞生產方式特征的社會非常有市場，但它會使勞動者失去自主性，喪失權利意識，成為依附政府的群體，到頭來還是青天大老爺的思想得到強化、固化，無法培養勞動者作為一個公民的主體意識和主體能力。 勞動者遇到利益受損的不公平待遇時往往會到政府門口靜坐， 就是因為他們已經習慣了政府的包辦。

傳統的一元社會管理模式已經不能應付現代社會的經濟變革中社會管理領域出現的新問題、 新狀況， 單獨依靠行政手段很難有效的完成社會管理目標. 構建和諧的勞動關系，任何外部的過度干預和管制都會因越俎代庖而處置失當。 由于集體談判是勞動者、工會和雇主、雇主組織的理性選擇結果，因而勞資雙方在集體談判進行中的自由交易和平等協商應是自然形成的過程， 公權力并不適宜也不需要過多地發揮作用。概言之，政府在集體談判的進行過程中，應該保持一定的距離，主要扮演好以下 4 個角色：規制者（regulator）、監督者（inspector）、損害控制者（damage control）和調節與仲裁者（mediator andarbitrator）的角色.保持一定的距離，并不是要政府放棄責任， 相反政府應學會如何更好地履行公權力的責任和義務。

結合西方國家政府在集體談判中的做法， 筆者認為對已進入實質進程的集體談判， 政府的作用主要體現在以下 3 點：一是促進理解體諒，在談判僵持不下的情況下，政府要適時地進行調解、斡旋，并幫助談判代表排除外部非正常干擾， 促使談判能夠順利地進行下去；二是強化行為管控，當參與談判的任何一方不信守談判規則，過度偏離了平等互利、協商一致的原則， 或者在談判之外做出單方面的施壓行為， 政府根據需要在必要時可以提出適當的強制性要求，打消非份之念，促使其遵守談判規則，回到談判桌上；三是指導談判范疇，為了促成集體談判有效結果的取得，需要勞動者、工會能夠盡快提出明確的利益訴求，而且這些利益訴求是可以協商、有可能做到的， 也需要雇主代表在回應這些訴求時表現出足夠的誠意，為此，政府可以結合各方面的情況提出禁止談判事項、規定討價還價幅度等，以控制的方式對集體談判有所規制。 此外，在集體談判結束之后，政府還應敦促勞資雙方切實履行義務， 使達成的集體合同得以履行并對履行中可能出現的理解偏差和糾紛做出及時的處理。 落實和健全集體談判制度體系和運行機理，要從基層一線做起，將集體談判作為政府實現有效治理的工具， 使勞資矛盾在企業層面得到及時化解。與此同時，在保持工會獨立性的前提下加強基層政府與行政工會的聯動機制， 開展社會化的維權活動；要逐漸開放勞工組織、勞務工自助組織的設立管制，增強勞動者在集體談判中的議價能力、行動能力。

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