0 引言
施工組織設計廣泛應用于指導工程項目施工，對于保障工程項目進度、保證項目質量、控制工程造價，具有顯著效果。目前，關于是否應將施工組織設計作為合同組成文件，實務界與理論界均存在較大爭議。我國住房和城鄉建設部組織專家對 1999 年發布的 《建設工程施工合同\\( 示范文本\\) 》進行修訂和評審，將施工組織設計列入合同文件一度成為主要的意見。 《建設工程施工合同 \\( 示范文本\\) 》 \\( 2013 年版\\) 于 2013年 7 月 1 日實施以來，業界關于施工組織設計是否列入合同文件的爭論不僅未能平息，反而愈演愈烈。因此，準確定位施工組織設計的基本屬性與法律定位，探討施工組織設計列入合同文件的弊端，對于厘清工程項目合同領域對該問題的認識，積極與國際工程承包合同管理接軌，順利推行合同示范文本實施等工作，均具有重要的實踐與理論意義。
1 列入合同文件的衡量標準
探討構成合同文件組成部分，須首先明確構成合同文件組成部分的衡量標準。
1. 1 文本實證衡量標準
FIDIC、NEC、AIA 等國外主要施工合同條件以 及 《建 設 工 程 施 工 合 同 \\( 示 范 文 本\\) 》\\( 1999 年版\\) 、《中華人民共和國標準施工招標文件》\\( 2007 年版\\) 、《房屋建筑和市政工程標準施工招標文件》\\( 2010 年版\\) 等國內主要相關文本規定的合同組成文件內容大體相同。以 《FIDIC施工合同條件》 \\( 1999 年第 1 版\\) 為例，第 1. 5條 “文件的優先次序”規定了合同文件的組成。
從中可以歸納出該合同條件列入合同文件遵循以下三個標準: ①形式標準，將常見條款列入合同文件，包括合同協議書、專用條件以及通用條件; ②形成標準，通過招標方式訂立合同的文件，包括中標函、投標函，以及形成合同的其他文件，包括資料表等; ③提供方標準，指建設單位提供的技術性文件，包括規范 \\( 或稱施工說明\\) 、圖樣。
僅就以上衡量標準看，施工組織設計既非常見條款，也非建設單位提供的，因此列入合同文件的唯一可能性在于通過招標方式訂立合同或作為形成合同的其他文件。但 《FIDIC 施工合同條件》\\( 1999 年第 1 版\\) 的處理排除了這一可能性。
一則通過招標方式訂立合同的文件中僅包括投標函，而不包括包含投標階段施工組織設計的投標文件。二則資料表僅指工程量表等靜態數據，不包括施工組織設計這一極具動態性的方法。
1. 2 其他衡量標準
其他可能的衡量標準主要包括基本屬性標準、法律約束力標準、利弊標準以及非過程性標準?；緦傩詷藴适侵笍氖┕そM織設計的定義、適用范圍、歷史沿革、法律依據或示范文本先例、特征、內容與合同的符合性等方面進行分析，衡量施工組織設計是否應當列入或已經被列入合同文件。法律約束力標準是指對不同發承包模式中的施工組織設計法律約束力對比分析，就施工組織設計與合同價格之間的關系以及其他涉及法律約束力的問題進行分析，衡量其是否應當列入合同文件。利弊標準是根據利弊決定是否應將施工組織設計作為合同文件的組成部分。非過程性標準是指僅用于合同訂立過程的文件通常不構成合同組成部分［1］。以下主要基于前三種標準分析施工組織設計是否應當列入合同文件。
2 施工組織設計基本屬性分析
2. 1 施工組織設計屬施工單位內部管理范疇
\\( 1\\) 施工組織設計的定義表明其法律約束力較弱，不屬于合同組成文件。施工組織設計適用于施工單位內部，用于指導施工項目全過程活動，主要表現為技術、經濟和組織文件［2］。根據國家標準 GB/T 50502—2009 《建筑工程施工組織設計規范》2. 0. 1 的規定，施工組織設計用途是指導施工。上述定義中的關鍵詞是 “指導”?！爸笇А辈煌谝罁?，在現行法律中通常用于具有相對較弱約束力的情形［3］。該定義中使用 “指導”，則施工組織設計對于雙方，尤其是對于施工單位，僅具有較弱的約束力，從根本上排除了施工單位必須遵守施工組織設計的可能性。
\\( 2\\) 根據 GB/T 50326—2006 《建設工程項目管理規范》4. 1. 5 的規定，對于大中型項目而言，施工組織設計可認為與項目管理實施規劃或質量計劃屬同位語。而項目管理實施規劃通常認為是施工單位的內部管理文件，是對各項目標提出實施計劃、方法、步驟、措施等，用于對本單位技術、管理和操作人員布置、下達施工任務［4］。施工組織設計的任何變通均可在法人內部以行政手段調整［5］，屬施工單位內部管理范疇，因此不適宜列入合同文件。
2. 2 施工組織設計的淵源
我國建國后的施工組織設計，于 20 世紀 50年代初自原蘇聯引入［6］。 《國家計委關于基本建設大中型項目開工條件的規定》\\( 計建設 ［1997］352 號\\) 第四條明確將 “施工組織設計大綱已經編制完成”列為基本建設大中型項目的開工條件之一。該 “施工組織設計大綱”由設計單位編制，實際上指的是國家計劃委員會、城鄉建設環境保護部 《工程設計招標投標暫行辦法》 \\( 計設［1985］ 926 號\\) 第十四條中的 “施工組織方案”，或 《計委、國家建委、財政部關于加強基本建設 概、預、決算管理工作的幾項規定》\\( 1978 年版\\) 第六條中的 “施工組織設計”。由于編制人為設計單位，出于約束施工單位的考慮，該類施工組織設計當然可以與圖樣并列，作為合同文件的組成部分。隨著計劃經濟向市場經濟轉軌，建筑市場分工格局日漸明晰。原本具有很強約束性和權威性的施工組織設計已經從初步設計階段的施工組織設計演變成施工規劃設計，從約束性、權威性文件演變成適應加指導性文件［7］，且已僅存于個別壟斷性較強的基本建設行業領域。
考察 FIDIC、NEC、AIA 等國外主要施工合同條件以及我國法律、施工合同示范文本，均未見明確將施工組織設計列入合同文件的規定。與國內工程承包不同的是，國際工程承包中通常無投標階段的施工組織設計。較為相近的概念是“計劃 \\( Programme\\) ”，由施工單位于開工后提供［8］，但僅相當于國內合同履行階段施工組織設計的部分內容。
綜上，將施工組織設計列入合同文件，并無法律依據或示范文本先例。
2. 3 施工組織設計的特征分析
合同履行階段的施工組織設計應當符合工具性與動態性的特征。從這兩個特征看，不宜將施工組織設計列入合同文件。
\\( 1\\) 施工組織設計用于解決多方面的因素平衡問題。在目標層次方面，應平衡質量、工期、成本以及健康、安全、環境等因素。在要素層次方面，應平衡人工、材料、機械以及資金、技術等因素。各目標、要素之間錯綜復雜，彼此矛盾，即便是建設單位，也應符合價值工程原理的要求［9］，至多追求綜合平衡后的結果或者突出部分主要目標與要素，而作為調和各目標與要素工具的施工組織設計并非其關注重點。究其原因，建設單位訂立合同的目的并不是購買一個好方案\\( 過程\\) ，而是購買一個好產品 \\( 結果\\) 。施工組織設計只是手段，靈活而難以控制，實現三大控制目標才是關鍵。
\\( 2\\) 動態性特征決定了施工組織設計不宜列入合同文件。施工組織設計只是為實施擬建工程項目的生產過程提供了一個可行的理想方案，而工程項目的生產過程則是一個動態的經常處于不平衡狀態的過程［10］。由于工程項目施工的影響因素很多，不確定程度很大，需要根據工程項目施工進展的具體情況，對施工組織設計作出實時調整，直至合同履行完畢后才能最終確定。我國《合同法》規定的合同主要內容均具有靜態性或固定程序性，合同狀態按階段表現為理想狀態或目標狀態［11］，施工組織設計的動態性特征明顯與之不符。若將其列入合同文件組成部分，則由于其變更極其頻繁，與合同的穩定性原則相悖，將給合同管理帶來巨大困難及無謂的工作負荷?！罢拷谢浳鹘ㄖこ坦疽瞬止驹V宜昌東恒嘉生物技術有限公司建設工程施工合同糾紛案”\\( ［2004］宜民初字第 276 號\\) 的裁決很大程度上支持了這一觀點: 在合同履行發生異常情況及設計變更時，以原施工組織設計來認定施工單位未完成任務，違反常理且缺乏合同依據。
2. 4 施工組織設計的主要內容與合同之間關的系
GB /T 50502—2009 《建筑工程施工組織設計規范》規定了工程概況等施工組織設計基本內容。此外，境外工程施工合同還關注品質保證、風險與機遇，或是關注環境等內容［12］。由于《建設工程施工合同 \\( 示范文本\\) 》 \\( 2013 年版\\)在各地方仍未全面施行，本文仍以應用廣泛的《建設工程施工合同 \\( 示范文本\\) 》 \\( 1999 年版\\)為例。在 GB/T 50502—2009 《建筑工程施工組織設計規范》規定的施工組織設計基本內容中，合同中已有的或可作為合同內容的有:
\\( 1\\) 工程概況 \\( 協議書第一條\\) 。
\\( 2\\) 施工部署中的施工組織管理機構的設置、專業分包隊伍的選定 \\( 通用條款第十一條\\) 。
\\( 3\\) 主要施工方法。
\\( 4\\) 施工進度計劃 \\( 通用條款第三條\\) 。
\\( 5\\) 施工總平面布置圖。
一般不作為合同內容的有: ①工序安排 \\( 如流水施工\\) ; ②施工準備計劃; ③資源需用量計劃 \\( 除非由建設單位供應材料設備\\) ; ④主要管理措施。司法實踐從證據采信的角度嚴格區分了施工組織設計及有關內容。在 “西安市第三建筑工程公司訴上海正潤房產開發有限公司建筑工程糾紛案\\( ［1999］滬二中民初字第 331 號\\) ”中，人民法院認定施工單位使用 4 臺塔吊的事實時所采信的核心證據是施工總平面布置圖，施工組織設計并非作為單獨證據出現。 “洋浦晟鑫旅游發展有限公司訴福建省第七建筑工程公司海南公司洋浦分公司建設工程承包合同糾紛案”\\( ［2000］浦中經終字第 7 號\\) 則以孤證為由否決了當事人將施工組織設計作為主要證據請求其停工等損失的主張。綜上，通常情形下施工組織設計僅有部分內容可列入合同文件，因此不宜以點代面，認為施工組織設計整體應列入合同文件。
3 施工組織設計的法律約束力分析
3. 1 施工組織設計在不同發承包模式中的約束力分析
無論工程項目采取平行發包模式，還是工程總承包模式，或是采取施工總承包模式，施工組織設計均無合同約束力。
\\( 1\\) 在平行發包模式下，施工組織設計無約束力。該模式中設計由建設單位負責，由于設計過程中往往對 “可施工性”考慮不足，易產生變更，引發索賠［13］。而施工組織設計的實施性更強，若因 “可施工性”造成施工組織設計與圖樣產生沖突，將對合同履行產生直接影響。因此，若無極強政治目的等特別需要時，將施工組織設計列入合同文件，對于建設單位也存在較大的風險。
\\( 2\\) 工程總承包模式下施工組織設計也無約束力。工程總承包模式中，由于設計類工作全部由總承包單位承擔，似乎方案與產品共同構成總承包單位的合同項下義務。但從該發承包模式的產生原因和適用范圍看，工程總承包合同是典型的交鑰匙工程。尤其是采取總價計價方式的工程總承包合同，主要風險均由總承包單位承擔，修改施工組織設計純粹是其權利而非義務。相對于一般的施工合同而言，建設單位更為關注結果而非方案。只有在工程總承包單位與施工單位的合同法律關系中，工程總承包單位基于減少自己的風險而將其全部對外履約責任轉移至施工單位的需要，才存在將施工組織設計列入合同文件的一定可能性。
\\( 3\\) 在施工總承包模式中，須注意施工組織總設計、單位工程施工組織設計和施工方案處于不同的層次，并具有各自特點。施工組織總設計是對整個建設項目全局性的戰略部署，其內容和范圍比較概括，穩定性較強，存在列入施工總承包合同文件的一定可能性。單位工程施工組織設計以施工組織總設計為依據并做具體化，屬指導性施工組織設計。施工方案以單位工程施工組織設計為依據，針對具體的分部 \\( 分項\\) 工程或者專項工程進一步具體化，屬實施性施工組織設計。單位工程施工組織設計與施工方案的指導性、實施性使得其至多可能列入專業分包合同文件，而不宜列入施工總承包合同文件。
3. 2 施工組織設計與合同價格的關系分析
\\( 1\\) 從評標標準與方法看，施工組織設計通常不具有合同約束力。在采取最低價中標法評審的招標項目中，由于對施工組織設計采取符合性評審，不涉及價格競爭，施工組織設計與合同價格無必然關系。在采取綜合評估法評審的招標項目中，施工組織設計與工程造價的關系較為密切，但并不意味著施工組織設計應當列入合同文件。投資控制不同于成本控制，應屬建設單位實施的范疇［14］。施工組織設計僅決定施工單位的\\( 內部\\) 成本控制，但并不決定建設單位的投資控制 \\( 此時主要表現為施工合同價格\\) 。因而施工組織設計應用于施工單位內部的成本控制而非建設單位的工程造價控制。在 “江蘇省建筑安裝工程股份有限公司訴惠州市悅都大廈開發有限公司建筑工程承包合同糾紛案”\\( ［2002］惠中法經初字第 1 號\\) 中，能夠清晰地看到鑒定機構的錯誤: 鑒定機構依據 “施工組織設計”進行鑒定得到的造價實際上是施工單位的內部成本，而非其真正需要的施工合同價格。該錯誤從側面表明，按照施工組織設計進行合同價格計算不具有可行性，進一步證明了在合同履行期間施工組織設計與合同價格無關。
\\( 2\\) 從合同計價類型看，施工組織設計通常也不具有約束力。單價合同中，合同單價的風險通常由施工單位承擔，施工單位也同時享有充分的權利空間，單價不因施工組織設計的調整而調整［15］。在總價合同中，施工單位的權利空間更大，因施工組織設計變化造成的節約或超支的價格風險均由施工單位自行承擔。若認為施工組織設計應列入合同文件，并將施工組織設計的變化與合同計價掛鉤，則意味著改變了雙方當事人關于單價或總價合同計價類型的根本合意，也直接導致了施工單位將失去優化施工組織設計的主要動力，阻礙了施工組織科學管理的發展進步。只有在成本加酬金合同中，由于施工單位的成本與建設單位的工程造價成顯著線性關系，施工組織設計往往決定建設單位的造價，僅僅從合同價格的角度看，施工組織設計才具有列入合同文件的理論可能性。但由于成本加酬金合同在實踐中應用極少，基本排除了施工組織設計具有約束力的現實可能性。
3. 3 施工組織設計的法律責任承擔
\\( 1\\) 施工單位編制并由建設單位或監理單位。批準后實施的施工組織設計若存在問題而導致質量缺陷、工期延誤或費用增加時，建設單位或監理單位的批準并不減輕或免除施工單位的法律責任。這意味著施工組織設計本身并無法律約束力，真正具有約束力的是質量標準、工期要求與合同價格。承擔相應的法律責任也是因為違反了上述三大控制目標，而非因為違反了施工組織設計。
\\( 2\\) 因可歸責于施工單位的事由造成實際施工情況與施工組織設計發生差異而必須修改施工組織設計時，建設單位或監理單位的批準只能認為是對施工組織設計自身修改的確認，并不當然構成對工期等控制目標的新合意。即這種確認并不是批準工程延期，其確認的結果也并不意味著免除工期延誤等責任，施工單位無權在修訂過的進度計劃中延長竣工時間［16］，且仍應承擔相應的違約責任［17］。施工單位也無權就改進措施提出追加合同價款，而應自擔風險和自付費用實施修正方法，甚至需要向建設單位支付因此引起的附加費用或誤期損害賠償費［8］。從施工組織設計無論如何修改，均不構成約束建設單位，也不免除施工單位相應法律責任這一效果來看，可反證得出結論: 施工組織設計本身并無法律約束力，不應列入合同文件。
4 施工組織設計列入合同文件的弊端分析
目前，實務界觀點大多關注于操作層面，從雙方利弊角度出發進行探討。某些觀點關注于微觀操作層面，某些觀點則基于制度設計層面提出?？傮w來看，持否定性觀點的居多。
4. 1 過分注重施工組織設計易使合同目落的空
施工組織設計是否列入合同文件主要判定標準之一是觀察其可行性。若因存在重大弊端，不具有現實操作性，則不應作為合同文件的組成部分。
\\( 1\\) 過分注重投標階段的施工組織設計嚴重損害了招標目的。投標階段的施工組織設計以招標項目為對象，以技術標與資信標的一部分為表現形式出現，其目的是為了中標。國內目前工程項目評標程序中，往往對施工組織設計進行評審，導致評標工作太過繁雜。施工組織設計的評審往往具有巨大彈性，使得評標專家容易受到誘導或者受其他人為因素的影響，或者使得其競爭徒具形式，在合同履行階段未能發揮出應有的作用。此外，在招標過程中過分強調評審施工組織設計，將嚴重弱化評標委員會對價格這一主要競爭因素的關注，易使招標目的落空。即便現階段重視評審施工組織設計有關內容的狀況短時間無法改變，也應將重心準確定位于合同訂立階段考察投標人能力的角度，而不應于中標后將施工組織設計列入合同文件。
\\( 2\\) 將合同履行階段的施工組織設計列入合同文件，起不到實現三大控制目標的作用。監理工程師的作用主要是咨詢，與工程項目的實施方施工單位相比，經驗和水平均有不足。監理工程師過分深入的審查對質量、進度、造價的控制并無明顯優化作用。此外，監理單位審查施工組織設計時，也應遵循適度原則，在滿足合同和法律要求的前提下，充分尊重施工單位的自主技術決策和管理決策［18］。
4. 2 將造成嚴重的合同權利沖突
施工組織設計是否應作為合同文件組成部分的爭論，源于建設單位與施工單位之間的權利沖突。何伯森認為: 施工單位的最根本合同義務是保證工程項目質量，按合同約定的工期竣工。其施工組織設計僅是為了完成上述義務所采取的相關措施。因此，施工單位有權根據價值工程的理念，在施工過程中不斷地改進施工組織設計，建設單位和監理工程師不應該干預。 《FIDIC 施工合同條件》\\( 1999 年第 1 版\\) 也允許任何一方當事人在一定程度上自由修改自己的進度計劃，并可以變化自己的細節。若將施工組織設計列入合同文件，頻繁的合同變更必然引起建設單位與施工單位的利益沖突。嚴重的權利沖突將極大損害雙方意思表示的一致性，危及合同的履行，直接與 《合同法》的立法精神相違背。
4. 3 將對合同雙方產生嚴重不利影響
實務界也普遍認為，施工組織設計不宜作為合同組成文件。周桂云認為: 在現階段的中國，施工組織設計彈性太大，編制水平參差不齊，若將其嚴格列入合同，對施工單位極其不利。牛永宏等則認為施工組織設計列入合同文件將給雙方帶來巨大的合同管理困難: 施工組織設計很難像圖樣那樣做到非常細致，估計的成分很大，必然隨著項目的執行而頻繁調整; 每調整一次就要發生一次變更，顯然會增加合同管理的難度; 一旦出現爭議等問題，后果不堪想象?；艏医軇t從避免監理工程師卷入爭議的角度出發，認為不要要求監理工程師指示施工單位如何施工為宜，進而反對將施工組織設計列入合同文件［19］。鑒于目前國內施工合同管理的實際情況，施工組織設計列入合同文件，無論對于建設單位或監理單位，還是對于施工單位，均將產生嚴重不利影響。
5 結語
施工組織設計的基本屬性與弱約束力決定了施工組織設計不應列入合同文件。若將施工組織設計列入合同文件，必將引發諸多嚴重弊端。因此，從法律或標準的層面硬性規定施工組織設計列入合同文件欠妥。實踐中可行的方式是: 摒棄法律或者示范文本規定的做法，尊重合同當事人的意思，由其自行約定是否將施工組織設計列入合同文件。
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