黨的十八大提出了新型城鎮化思想和戰略。對于傳統城鎮化來說，新型城鎮化的發展重點在中小城鎮?！度珖龠M新型城鎮化健康發展規劃綱要（2011-2020年）》指出，發展新型城鎮化，“要以大城市為依托，以中小城鎮為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”.2014年7月，國家發改委、中央編辦等11個部委聯合印發的《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》提出，要合理增設城市建制，尤其是選擇若干鎮區人口10萬以上的建制鎮，開展新型設市模式。近年來，隨著我國城鎮化的快速推進，特別是東部地區一些城鎮的人口和經濟規模都已超過中西部地區的一些縣級市甚至是地級市，而現行鄉鎮體制已不適應其城鎮化進一步發展的客觀要求，迫切需要革新行政區劃體制，實現由鄉鎮建制向城市建制的行政區劃體制轉變。我國現有設市模式對推進新型城鎮化都存在一些不適應性。

目前國內已有諸多學者對設市模式進行了研究，研究內容主要集中在三個方面：一是現有設市模式（即切塊設市、整縣改市和組團設市）的概念內涵和利弊比較分析；二是設市模式與城市化的關系研究；三是設市模式的創新研究。在對設市模式創新研究中，學者們研究的焦點主要集中在縣轄市模式上，賀曲夫等從我國小城鎮發展戰略、行政區劃改革趨勢、現行設市模式與縣轄政區體制及其弊端以及城市化發展的客觀要求等方面論述我國縣轄市的可行性[8];劉君德認為縣轄市對于縣建制的穩定、小城市的發展和城鄉公共服務規劃的協調等有積極的作用[9];肖萬春提出加快縣轄市改革是推進城鄉一體化建設的重要保障[10];黃忠懷等從行政歸屬、設市標準、審批程序和法律依據等方面論述實行縣轄市面臨的障礙[11];王克群認為實施縣轄市就是要落實“四大權限”、打造“四大平臺”[12];孫平認為實施縣轄市要制定科學的設市標準，辦好試點，搞好規劃，推動縣轄市設置走向制度化軌道[13];沈雪瀲等則從戶籍制度、農村土地制度和投融資體制的角度探討了在新型城鎮化背景下推進鎮級市（縣轄市）發展的路徑[14].總體來看，國內關于設市模式及其創新的研究已有較好的基礎，開展了多方面的討論，但還有一些具體的問題需要進一步深化研究。如新型城鎮化思想對設市模式的價值訴求，縣轄市模式與現有設市模式的比較優勢、設置縣轄市的具體實施路徑等。

1 新型城鎮化思想對設市模式創新的價值訴求

隨著縣域經濟的快速發展，社會主義新農村建設和統籌城鄉發展等國家戰略的實施，我國城鎮化發展取得了巨大成績，目前已進入快速發展的時期。黨的十八大提出了新型城鎮化的思想和戰略。所謂新型城鎮化，是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市生態化、城市集群化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、社會和諧、功能完善、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路[15].新型城鎮化是我國經濟社會發展的重要動力，是未來中國長期堅持的發展戰略。設置市建制作為政府的重要行政管理手段，科學合理的設市模式能有效地促進新型城鎮化的推進。近年來，隨著城鎮化的快速發展，我國東部地區一些城鎮發展迅速，迫切需要實現行政區建制的轉變。而我國現有的設市模式不適應新型城鎮化的發展需求，實現設市模式創新被提上日程。新型城鎮化推進需要設市模式的創新。

1.1 設市模式要體現城市的本質屬性

設市模式必須體現城市的本質屬性。城市是指那些人口集中、工商業發達、居民大都以從事非農業生產經營為主的地區，它是社會經濟城市化發展的自然產物。當人類經濟社會發展到一定階段就出現了城市，是歷史進步的產物。市是地方行政建制單位，是城市發展到一定規模和水平后，國家為滿足由城市社會經濟特點形成的專門管理的需要，通過制定相關法律，依據一定的標準和程序而設置的，屬于人為的產物[16].從理論上來說，市是以城市為中心的城鎮型地方政府，主要對城市公共事務實行專門管理。市建制的地方政府之所以產生，在于城市與鄉村公共事務之間若干本質差別的存在，客觀上要求國家在地方政府體制類型結構的劃分上采取城鄉分治。根據國際通用標準，城市是一個涵蓋城市人文子系統、政治子系統、經濟子系統和公共設施子系統的人類社會生活的載體，是有其內在規定性的[4].與鄉村相比，城市的區域盡管不大，但人口密集、技術資金密集、商品交換頻繁、生產方式和生活方式高度社會化，以此構成了城市社會的基礎和根本特性?？梢?，設市是對城市這些根本特征的確認和表述。我國過去因市管縣體制而產生的地改市、地市合并、縣改市的市制，雖然使得城市數目急劇增加，卻相當地違背了城市的本質屬性。設市城市鄉村面積和農業人口大大超過了城市面積和非農業人口，市建制在構成上具有雙重屬性，許多市已不再是一個城市型政區，而是一個以廣大農村為主體的地域性政區。新的設市模式必須能夠克服這些弊端，使建制市回歸城市的本質特征。

1.2 設市模式要體現以人為本的理念

新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，城鎮化建設的最終目的是造福人民。所以在新型城鎮化進程中，設市模式創新必須要堅持“以人為本”的理念。首先，設市模式要順應城鎮化的發展，有序地促進農業人口的市民化和增強其歸屬感。我國目前城鎮化率為54.77%,遠低于世界發達國家水平。隨著城鎮化快速發展，會有更多的農民轉移為市民，僅靠現有的大中城市擴大規模難以滿足其需求，必須通過設市模式創新，建立更多的中小城市，大量吸收農村轉移人口，合理引導人口流動，從而有序推進農業人口的市民化進程，不斷增強這些新市民的歸屬感。第二，設市模式要充分尊重和滿足居民的公共需求。設市不是簡單地使人口市民化，而是要根據居民的公共需求，努力實現就業、教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務均等化，實現城鎮經濟、社會、政治、文化、生態等領域的均衡發展，幫助解決城鎮人口的就業、教育、醫療等問題，提高城鎮居民的生活質量，建設和諧宜居的現代城市。第三，設市模式要著力保障居民在城市設立和管理中的基本權利。居民是設市建市的主人翁，也是設市建市的直接受益者。設市模式創新，應大膽借鑒國外一些城市的有益做法，構建公眾參與設市模式創新過程的有效渠道，如采取不定期地進行問卷調查、民意測驗、網上論壇和決策聽證之類的形式使公民參與決策，讓民眾就設市有關問題發表意見，充分保障公民的參與權利。

1.3 設市模式要體現科學合理城市體系的建構

新型城鎮化的一個重要內容是構建科學合理的城市體系?？茖W合理的城市體系是指在一個相對完整的區域中，由一系列不同職能分工、不同等級規模、空間分布有序的城鎮所組成的聯系密切、相互依存的城市群體，包括規模和空間兩大結構。城市體系的規模結構是城市體系中層次不同、規模不等的城市在質和量方面的組合，反映區域（國家、地區等）內各級城市在用地規模、經濟規模、人口規模等方面的結構及其相互關系。我國習慣用城市人口的數量來劃分城市規模等級，當前的城市規模等級可分為：超大城市（>1 000萬）、特大城市（500~1 000萬）、大城市（300~500萬）、中等城市（50~100萬）、小城市（<50萬）五類?？茖W合理的城市體系結構要求各規模等級城市之間保持一定的金字塔結構比例關系，中間不發生斷層，城市的功能作用能夠通過城市網絡有序地逐級擴散到整個體系。城市體系結構合理與否直接影響著給城鎮化提供承載平臺的水平。城市體系的空間結構是城市在地域空間上的分布、排列及組合而成的網絡狀況。我國區域差異十分突出，經濟社會發展水平從沿海向內地依次遞減，這種區域特征影響到了城市體系的空間分布。我國東部沿海地區是城市的集中地，中西部地區的城市數量相對較少。沿海地區城市數量和規模不斷擴大，形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等一批城市群。設市模式創新要有利于構建科學合理的城市體系，使大中小城市和小城鎮、城市群分布有序、東中西部地區城市布局合理、促進區域社會經濟協調發展。

1.4 設市模式要體現城鎮可持續發展

新型城鎮化思想提出的最終目標是實現中國城鄉建設的可持續發展?？沙掷m發展是中國的基本國策，它是既要滿足當代人的需要，又不損害后代人滿足其需要的能力的發展?？沙掷m發展觀為城鎮化提供了新的目標，注入了新的活力。城鎮的可持續發展強調要以城鎮綜合承載能力為支撐，提升城市可持續發展水平。新型城鎮化要按照科學發展觀的要求，把可持續發展的理念和原則全面融入城鎮化建設的各方面和全過程。設市模式創新，首先必須要有利于城鄉統籌發展。新型城鎮化是基于城鄉統籌發展提出來的，把新農村建設和城鎮化結合起來，走城鄉互動、統籌發展的道路，是城鄉統籌發展的重要節點。城市和鄉村是區域發展的兩翼，只有在城鎮化進程中統籌城鄉發展，才能促進整個區域的可持續發展。其次，設市模式創新必須要有利于“四化”同步發展。黨的十八大報告指出：“堅持走中國特色新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、城鎮化、信息化、農業現代化同步發展?！毙碌脑O市模式惟有促進“四化”同步發展，才能推進新型城鎮化與其他“三化”協調互動，從而推進新型城鎮化的快速、健康、持續發展。第三，設市模式創新要有利于解決城鎮所面臨的管理難題。目前我國正處于城鎮化高速發展的階段，由于鎮建制的制約，不少城鎮政府對日益龐雜的城市型社會管理事務力不從心，“城市病”、“城中村”等管理難題無法得到根本解決，阻礙了城鎮的可持續發展。