一、多尺度人口流動與就地城鎮化的產生

改革開放以來，全球化、工業化與市場化等力量與城鎮化發展相互促進，推動中國城鎮化水平快速提升。從 1978 年到 2014 年，城鎮常住人口從 1.7 億人增加到 7.5 億人，年均增加 1600 多萬人，城鎮化率也從 17.9% 提升到 54.8%,年均提高約 1.03 個百分點。與城鎮化快速發展相伴隨的是大規模的跨地區人口流動，由于東部地區率先融入全球化進程，因而表現最突出的就是中西部地區的大量跨省流動人口集聚在東部地區的城市。然而，隨著城鎮化的持續發展，大尺度空間人口流動所形成的城鎮化發展模式暴露出較多的問題，包括較高的城鎮化成本、社會分割、城市基礎設施和公共服務壓力大等城市病。2000 年以來，隨著經濟發展政策趨同、東部地區產業轉移、農民工返鄉及社會力量牽制等，盡管省際人口流動仍然十分突出，但省內人口流動逐步成為城鎮化增長的重要趨勢①②③,這其中又包括了省內跨縣流動及縣域內流動兩個空間尺度。隨著 2014 年國家新型城鎮化規劃的出臺，對特大城市的規?？刂坪椭行〕鞘?、小城鎮的重點支持，使縣域內人口流動日益成為未來人口流動的主要模式，也推進縣域就地城鎮化發展成為新型城鎮化的重要路徑。

縣域是統籌城鄉發展的重要平臺，推動縣域就地城鎮化發展，有助于帶動縣城、小城鎮和鄉村的發展，從而促進大中小城市和小城鎮協調發展；同時對于減輕人口長距離流動導致的農村問題也有重要意義。2010 年全國縣市區內流動人口 9037 萬，占全國流動人口的 34.8%,可見縣內流動人口的就地城鎮化在中國新型城鎮化發展進程中具有重要地位?？h域作為中國行政區劃基本單元，具有相對完整的社會經濟體系，農民在縣域內轉移流動實現城鎮化的成本相對較低，例如，農民可以在附近的城鎮務工早出晚歸、鄉城戶籍轉換相對容易、城鄉公共服務也較便于實現均等化，相較于省內跨縣和跨省的流動人口也更加容易實現城鎮化。因此，在以人為核心的新型城鎮化背景下，推進農民就地城鎮化發展，對于促進未來中國新型城鎮化發展具有重要意義。

二、就地城鎮化研究回顧

中國城鎮化研究從城鎮化道路的大討論開始，即發展大城市還是發展小城鎮。圍繞 1980 年 10 月全國城市規劃工作會議提出的“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展方針，學術界進行廣泛討論，形成以費孝通為代表的“小城鎮、大問題”的“小城鎮論”與“大城市論”“中等城市論”“多元論”等觀點。①②以上討論主要是圍繞城市發展方針，從人口轉移的角度進一步深入考察，實際上是關于“人往哪里去”（農村、小城鎮、大城市）的問題，是就地轉移、異地轉移還是多元復合轉移？進而也就引出城鎮化路徑的討論：農民是就地城鎮化還是異地城鎮化。

就地城鎮化和異地城鎮化作為城鎮化的兩種重要模式③,很多文獻對其進行研究。如果把遷居至一定行政區域范圍外，從事非農產業的人口城鎮化，稱為異地城鎮化；而就地城鎮化則可以視作在本行政轄域內的人口城鎮化。④⑤由于此處行政轄區范圍的不確定性，有關就地城鎮化的概念界定也因空間范圍不一致而形成差異，從村內就地轉化、小城鎮就地轉化、縣域內就地轉化到地級市內就地轉化都被界定為就地城鎮化。雖然在空間范圍的界定上存在差異性，但對于農村人口轉換為城鎮人口，實現就業非農化，生活方式、基礎設施、公共服務等方面向城鎮轉化則具有一致性。

就地城鎮化并不是一個新生概念，早在 20 世紀 80 年代初就已出現了自下而上的鄉村城鎮化現象。⑥農民通過“離土不離鄉、進廠不進城”在鄉村完成職業的非農轉化，就地轉移完成城鎮化過程，形成農村城鎮化。⑦與農村城鎮化概念相類似的是自下而上的城鎮化，自下而上城鎮化是指發生在農村，由地方政府和農民群體力量推動的城鎮化⑧,其更加側重于強調自下而上的城鎮化動力機制，在實質上應該屬于農村城鎮化的范疇。在 20 世紀 90 年代末，隨著鄉鎮企業改制及鄉鎮企業發展過程中的問題日益突出，很多學者開始意識到自下而上城鎮化發展存在的問題，認為農村城鎮化道路不應該分散地發展鄉鎮企業和遍地開花地發展小集鎮，而是應走一條引導農村人口和農村非農產業向小城市、縣城和中心城鎮適當集中的道路⑨,由此形成以縣城和中心鎮為重點的縣域城鎮化。⑩

朱宇在延續鄉村城鎮化研究的基礎上，注意到東南沿海發達地區一些鄉村聚落和人口沒有通過大規模的空間轉移和重組而實現了向城鎮或準城鎮類型轉化的現象，將其稱之為“就地城鎮化”.?他認為在空間范圍上，如果把縣作為空間轉移的最小地域單元考察，大量人口在縣域范圍內向小城鎮的集聚可以被視為一種廣義的就地城鎮化過程?,這與前面討論的以縣城為發展重點的思路存在一致性。相比較而言，就地城鎮化與農村城鎮化和自下而上的城鎮化具有極大的相似性，都是發生在農村地域的城鎮化；但是在理論基礎上，就地城鎮化的理論更加關注城鄉界限的淡化和城鄉統籌發展，認為傳統城鄉二元分析框架使城鄉涇渭分明，從而鄉村最終為城鎮所取代；就地城鎮化在強調人口就地空間轉移的同時，還突出強調了鄉村聚落向城鎮類別的就地轉型，換句話說鄉村亦有可能成長為城市，將鄉村社區創始力、鄉鎮企業發展作為就地城鎮化的內部驅動力。

進入 21 世紀以來，地方在探索新型城鎮化發展過程中結合地方發展實際，多個省市通過撤村并點、鄉村合并等措施，開展了新型農村社區建設，由此形成以社區建設為主要路徑的社區城鎮化發展模式。①河南省在國內較早開展新型農村社區建設，將新型農村社區建設納入城鎮體系規劃，推動城鎮生產要素和產業鏈條向農村延伸，基礎設施和公共服務向農村覆蓋，化農村為城市，化農民為產業工人，讓廣大農民過上城市人的生活，實現城鄉統籌和一體化發展。②可見，社區城鎮化與農村城鎮化也具有很大相似性，仍然隸屬于農村城鎮化的范疇，更加強調農民在農村就地轉化，是一種“離土不離鄉”的發展模式；但是在動力機制上，農村城鎮化更是一種自下而上農民自發的行為，而社區城鎮化在很大程度上則是由政府來推動的。

總體來看，就地城鎮化作為城鎮化的一種發展路徑，在中國具有一定的歷史性和現實性，在發展過程中表現出多樣的發展形式。對比上面提到的各種發展模式或概念，可以發現它們之間既具有相似性也表現出差異性，其共同點都是主要集中于討論縣域尺度下的城鎮化發展，不同點在于城鎮化過程中鄉村人口集聚或轉移方向存在差異，例如農村城鎮化和就地城鎮化強調人口在鄉村和集鎮的就地轉移、社區城鎮化著重強調農民在鄉村就地轉移、縣域城鎮化強調人口在中心鎮和縣城集聚等?？h域作為城鄉統籌發展的重要平臺，只考慮城鎮而忽略鄉村或過于強調農村發展的分散布局都不可取，縣域城鎮化應統籌考慮城鄉發展，同時還應適當考慮集聚效應。

實際上，農村就地轉換為城鎮的現象目前還僅局限于較為發達的少數鄉村地區，很多鄉村地區伴隨著鄉鎮企業的衰落、城鎮化背景下鄉村人口的流失以及自身地理條件和發展基礎的薄弱，尚不具備由鄉村就地裂變為城鎮的可能；至于地方實踐中所形成的社區城鎮化，顯然只能作為解決農村人口就地城鎮化的途徑之一。為此，學界更多贊成把整個縣域作為農民空間轉移實現城鎮化的最小地域單元進行考察③,從而把農業轉移人口在縣域范圍內向不同層級城鎮或社區集聚的現象視為一種就地城鎮化過程。