本篇論文目錄導航：
【題目】非政府組織小額信貸機構治理探究
【第一章】中國NGO小額信貸發展研究緒論
【第二章】中國NGO小額信貸的發展、績效與治理現狀
【第三章】NGO小額信貸機構監督過程的博弈分析
【第四章】中國NGO小額信貸機構治理與績效關系實證檢驗
【第五章】NGO小額信貸機構治理的國際經驗與教訓
【第六章】改進NMFIs治理效果的政策建議
【參考文獻】NGO小額信貸機構治理策略分析參考文獻
第 2 章 中國 NGO 小額信貸的發展、績效與治理現狀
2.1 中國 NGO 小額信貸發展及績效表現
2.1.1 NGO 小額信貸及特點
在中國，小額信貸根據實施主體的不同一般分為五類：政府主導的小額信貸、正規金融機構小額信貸、非政府組織小額信貸、小額信貸公司和民間借貸。NGO 小額信貸是指由非政府組織來從事的以扶貧為宗旨的小額信貸，它既區別于通常的正規和非正規信貸方式，也不同于一般的扶貧方式。NMFIs 的典型模式是孟加拉國鄉村銀行（Grameen Bank,即格萊珉銀行）。
NMFIs 具有以下幾個基本特點（吳國寶，2001）：第一，以窮人為主要服務對象，根據“小額、短期、分期”原則發放和回收貸款；第二，在組織設計方面兼有非正規和正規信貸方式的優點：一方面建立與客戶緊密親切的關系、確定方便的交易時間和地點，從而增強用戶的信任感，降低交易費用和管理費用，另一方面又具有正規金融機構管理規范性和嚴密性的優點；第三，貸款項目的選擇、貸款的發放及回收等活動完全在公開狀態下進行，客戶能夠進行相互平等的監督；第四，重視對窮人的培訓和技術支持，并將之視為實現其目標的內在要求；第五，鼓勵和組織窮人參與信貸項目的選擇、管理、監督和實施的全過程[42].
2.1.2 中國 NGO 小額信貸的發展歷程
中國第一個 NMFI“易縣扶貧經濟合作社”建立后，聯合國開發計劃署（The UnitedNations Development Programme,簡稱 UNDP）、世界銀行（World Bank）、世界宣明會（World Vision）、澳大利亞國際發展署（Australian Agency for InternationalDevelopment,簡稱 AusAID）、加拿大國際發展署（Canadian International DevelopmentAgency,簡稱 CIDA）等均開始了與我國的合作，實施非政府組織小額信貸項目。這些項目和機構在中國小額信貸發展歷程中發揮了重大作用：首先，引進了小額信貸的概念并加以實驗示范；其次，這些項目的成功提升了政府對小額信貸的重視和支持；最后，極大地推動了小額信貸領域的制度創新和體制調整（白澄宇，2010）[43].2012年 12 月 6 日，宜信公司發布了《農村公益性小額信貸機構發展研究報告》①,報告將國內 NMFIs 的發展歷程分為三個階段：1993 年-1999 年的開端階段；1999 年-2005年的進一步探索和發展階段；2006 年至今的可持續發展和轉型階段（表 2.1）。盡管 NMFIs 在不同的發展階段有不同特點，但總體面臨著嚴重的生存挑戰：第一，我國還沒有一套法律體系來界定 NMFIs 的法律地位，也沒有系統的監管框架對NMFIs 實施有效的監管（王曙光，2006）[44]
;第二，這些機構都是國際合作建立的，帶有試點性質，并沒有金融業務的合法地位；第三，管理人員大部分由政府部門直接委派，行政色彩濃重，缺少經營管理經驗和能力；第四，在所有權和治理結構方面，NMFIs 存在先天缺陷，委托代理關系不清晰；第五，以捐助資金為主要資金來源的NMFIs 在 2005 年后接收到的援助持續減少，而非金融機構的法律地位又使其不能接收商業資金的投資，因此后續資金短缺，可持續發展能力受限（白澄宇，2010）[42].正是由于這些原因，NMFIs 的數量在 2003 年達到高峰（300 家左右）之后逐年減少。據統計，2009 年約有 100 家左右。
2.1.3 中國 NGO 小額信貸機構的績效
經過十多年的發展，中國目前最主要的NMFIs包括商務部交流中心管理的UNDP項目、中國社科院的扶貧經濟合作社、中國扶貧基金會的小額信貸等，中國小額信貸發展仍處于初級階段。截至 2012 年底，全國 NMFIs 資產總額不足 10 億元，不及商業銀行對一家中型企業一年的授信額度。
1. 地區分布我國 NGO 小額信貸覆蓋了全國大多數省份，尤其在中西部地區，東部地區除了遼寧省之外，其他地區均有 NMFIs 運作。截至 2013 年底，中國小額信貸聯盟中 NMFIs會員單位共有 50 家，這些機構遍布全國 20 個省、市、自治區，占全國 34 個省、市、自治區的 58.8%（表 2.2）（會員單位詳細信息見附錄 A）?？梢钥闯?，我國 NMFIs 主要集中在西部地區，占到全國 NMFIs 的 74%,這與 NMFIs 的扶貧宗旨是分不開的。2. 財務狀況NMFIs 的特殊性使得其在衡量財務狀況時，指標的選取與一般企業有所不同。
NMFIs 更加注重貸款的質量、資產總額、客戶數量等，關鍵財務要素包括：貸款余額、平均貸款余額、還款率、風險貸款率、信貸員生產率、員工生產率、平均利率、客戶保留率等，NMFIs 通過分析這些數據以更加有效的擴大覆蓋面和提高財務可持續水平。
為了對 NMFIs 的發展情況有更直觀的了解，筆者整理了中國小額信貸聯盟 2006至 2012 年的年報，基于數據可得性，將其貸款金額、貸款客戶數、凈利潤、信貸員數量和資產總額等情況可歸納如表 2.3 所示。由上文可知，2006 年之后屬于中國NMFIs 發展的第三個階段-可持續發展階段和轉型階段，在此階段我國 NMFIs 的發展呈現以下趨勢：
（1）組織規模不斷縮小正如王靈?。?009）[29]指出的，我國 NMFIs 自 2003 年大幅萎縮，并仍在進一步萎縮。由表 2.3 看出，機構、客戶和信貸員數量呈現下降趨勢：機構數量由 2006 年的 83 家減少為 2012 年的 41 家，僅為前者一半；同樣的，客戶數量由 2006 年的 80974人減少為 2012 年的 55205 人，下降幅度達到 31.82%,2012 年信貸員數量下降為 332,僅為 2006 年的 56.37%.因此，我國 NMFIs 整體可持續發展能力不強，也引發了關于 NMFIs 轉型的探討。
（2）資金規模震蕩中持平可以看出，貸款規模和資產規模震蕩中略微上升，尤其是平均貸款規模和資產規模，呈現逐年遞增的趨勢；而單個 NMFIs 規模差異相當大，如 2012 年數據顯示（表2.4），資產規模在 100 萬以下的有 2 家，100 萬-500 萬之間的有 21 家，500 萬-1000萬的有 10 家，1000 萬以上規模的有 8 家，資產總額最大的 NMFIs 是鹽池婦女發展協會（資產總額為 130017012 元），最少的是甘肅省景泰縣城鄉發展協會（僅為 539880元），前者資產規模為后者的 241 倍。另外，我國 NMFIs 整體利潤總額并不穩定，2007年甚至出現了負值，2009 年達到最大值，為 9408249.57 元。
（3）風險控制能力較強由表 2.3 可知，我國 NMFIs 還款率始終保持較高水平，尤其是 2010 至 2012 年穩定在 95%以上，這說明 NMFIs 風險控制能力較強，貸款質量較高。因為 NMFIs 面臨的風險主要是信用風險，一部分由于道德風險所造成，另一部分是實體經濟的風險，即農業經營中的自然風險和市場風險導致農戶難以歸還貸款（蔣桂波、聞一文，2007）[45].為了應對信用風險，NMFIs 采取了很多措施，包括嚴格選擇放款對象和替代抵押擔保形式，如小額聯保、強制儲蓄、風險基金等，其中小組聯保模式是控制道德風險的主要手段。
2.2 中國 NGO 小額信貸機構治理的特殊性及存在問題
中國非政府組織小額信貸以兩種方式存在：項目形式和機構形式。以項目形式存在的小額信貸利用國際援助資金為注冊資本成立項目辦公室；機構形式存在的則是在民政部門注冊為社團法人。發展過程中，有的項目可以注冊為社團法人，但實際操作中其項目性質并沒有得到改變，政府委派的工作人員也保留了下來。因此嚴格來說，真正具有機構性質的小額信貸并不多。中國非政府組織小額信貸的組織形式的不同導致制度安排也各異，這里僅就制度安排中的共性進行分析（任長青，2006）[8].
2.2.1 特殊的產權制度及存在問題
產權涉及組織的所有者、組織結構、運作方式、決策機制、監管機制以及組織的使命和目標等重大問題。中國 NMFIs 產權問題一直沒有得到解決，產生了嚴重的負面影響。
中國 NMFIs 資金來源主要為捐贈資金，包括國際機構贈款、外國政府贈款和私人捐款，這些贈款和捐款通過政府或私人協議以項目的形式贈與小額信貸的操作者或政府指定的資金管理機構，這部分資金的性質是公益資金，由受托人或機構行使對資金的管理權。但是這些資金歸誰所有，國家法律也沒有明確規定。在國家層面，外援資金管理機構認為，捐贈資金是國有資產，他們應該監督小額信貸資金的使用是分內的工作和責任；地方政府認為，國有資產也可以歸地方政府所有，而且某些地方外援資金已經成為當地財政的一個重要補充，政府對援助資金擁有很大的控制權；小額信貸機構認為，他們是受援單位，應該是資金所有者，而且現實中小額信貸也是這些機構建立的前提和生存的基礎（杜曉山等，2008）[1].資金產權不清晰直接影響了 NMFIs 的運行：一是對于贈款來說沒有還款壓力，也沒有增值的壓力，所以資金的利用效果很差；二是機構缺乏承諾，業績對機構的影響不大，因此小額信貸所承諾的可持續發展和服務于更多的窮人這兩個目標不能貫穿到機構的實際操作中去；三是責任不明確，管理機構和操作機構之間的關系不明確，責權利也不清晰，出現問題后劃分不清楚是誰的責任，沒有哪一方愿意為資金安全承擔責任；四是機構行為扭曲，表現為非政府組織和政府部門之間的利益沖突干擾了小額信貸機構的正常運作，政府按照自己的目標干預小額信貸的運行，當出現政府目標和小額信貸目標沖突時，小額信貸目標往往會讓位于政府目標，因此出現大量的不良資產；五是不利于小額信貸機構的擴展和籌資，也不利于未來小額信貸的商業化和資產處置（任長青，2006）[8].
2.2.2 特殊的治理結構及存在問題
NMFIs 成立的初衷原本是想成為貸款戶自治組織--在機構內部設立決策機構（社員代表大會和理事會）、執行機構（經理、主任或秘書長）和監督機構（監事會）。
實際上，許多 NMFIs 沒有或者虛設理事會、監事會，決策權集中于理事長，執行經理沒有話語權，缺乏制約，風險控制弱，貸款質量難以得到保證。以四川儀隴鄉村發展協會為例，其組織架構如圖 2.1 所示：【1】
按照協會成立時的責任分工，會員代表大會是最高權力機構，理事會是決策機構，秘書處是管理機構。而在運行過程中，理事會有名無實，秘書長高度集權，本來只負責日常業務工作和協調工作的秘書處甚至取代了理事會；會員代表大會更是徒有虛名。協會章程規定，會員代表大會每 3 年召開一次，理事會每半年召開一次。但是，只在協會成立時召開過一次會員代表大會，2000 年召開過一次理事會會議，之后再沒有召開過。這種狀況并不是四川儀隴鄉村發展協會獨有的，治理結構的混亂使得NMFIs 缺乏正常的決策和監督機制，其經營績效幾乎完全取決于管理層的“覺悟”和責任感。
導致這種治理結構缺陷的原因有二（任長青，2006）[8]:一是非政府組織自身的制度安排不合理，自上而下的非政府組織體系本身具有半官方的性質，政府的治理方式被移植到非政府組織中來，內部人控制特征愈加明顯；二是社會上還沒有形成對非政府組織進行監督和評估的機構。由于非政府組織的透明度不夠，對非政府組織的評價指標還沒有形成，尤其是小額信貸機構評價體系還沒不完善，所以，第三方評級不能準確、客觀、及時的對機構進行評級，因而也無法通過第三方等行業自律組織對其治理結構進行監督，治理缺陷也就不可避免的長期存在著。
治理結構缺陷對小額信貸機構的影響非常大：首先，有些非政府組織并沒有把可持續性作為機構的宗旨和目標，在實際操作中強調扶貧，而忽視了可持續性，結果是不能制定有效的風險控制措施；其次，內部人控制導致了機構管理水平落后，機構業績差；最后，機構的糟糕業績影響了小額信貸的擴展（任長青，2006[8];白澄宇，2010[42]）。
2.2.3 與政府的特殊關系及存在問題
在中國 NMFIs 中，幾乎都存在著政府的影子，機構獨立性差，政府行為方式色彩濃重。根據與政府的關系，中國 NMFIs 大致分為兩類：一類是政府成立的非政府組織，包括本來就存在的組織（如婦聯）和接受國際機構資助時成立的非政府組織；第二類是國外以及中國香港非政府組織在中國內地直接設立分支機構或者建立一個獨立的非政府組織，如香港樂施會在云南省的項目（杜曉山等，2008）[1].相對而言，第二類 NMFIs 比較獨立，受政府影響較小，而第一類 NMFIs 很容易受到政府的影響。
在中國特殊的政治體制和政策環境下，NMFIs 為了生存和發展，有時不得不向政府尋求保護，利用政府強大的動員能力和完善的組織系統，與政府機構合作開展工作，以改善自己的生存環境。上述第一類 NMFIs 中，工作人員一般由當地政府人員臨時擔任，工資由政府支付，操作費用根據協議或者由國際援助機構支付，或者由政府財政作為配套資金提供。
實踐證明，這種合作模式不可克服的缺陷為小額信貸機構的發展帶來了不良的后果：一是政府對信貸業務干預過多，小額信貸組織缺乏獨立性和經營自主權，結果資金常常被挪用，偏離小額信貸的扶貧目標，最典型的是被政府用作當地政府運作的開支，或者建立能推動當地經濟發展的大型生產項目；二是由于政府公務員擔任信貸機構的管理員，導致無人真正為小額信貸機構的經營負責，責任落實不到個人，沒有真正的責任人，難以建立有效的激勵和約束機制，更難以建立科學的管理制度；三是信貸業務管理人員和信貸員由當地政府人員兼職，對他們并沒有真正的約束以至于頻繁調動工作，使得機構很難建立穩定的員工隊伍；四是政府作為公共服務機構，在管理中不講究成本核算、投入產出、資產回報、自負盈虧等企業所需考慮的問題，使得項目辦公室很難面向市場，按照自負盈虧的原則建立起自己的管理體制。
總體而言，由政府操作的小額信貸機構，因為政府的參與和管理，使得小額信貸機構政企不分，組織經營績效低下，不利于小額信貸機構的可持續發展。在實踐中的一條經驗是：NMFIs 既要爭取政府的支持，又要相對獨立地進行專業化運作，政府的定位應該是支持而不干預。但是，處理好這兩者的關系是個挑戰。
2.2.4 特殊的管理體制及存在問題
我國非政府組織實施“歸口登記、雙重負責、分級管理”的雙重管理制度。和多數非政府組織一樣，NMFIs 必須要有一個掛靠單位，而這個單位必須是當地的政府單位，如當地政府辦公室、扶貧辦等機構。以國內三個最大也可能是最成功的 NMFIs--社科院農發所扶貧社、商務部 UNDP 項目、中國扶貧基金會為例：三者在北京設立總部，在地方與當地政府聯系設立工作辦公室，縣級機構一般要接受總部和地方的雙重領導，而無論是北京總部還是地方縣級機構都必須接受主管部門的領導。這就造成了 NMFIs 的非獨立性，包括機構設置和人員設置的非獨立性，也就是說在實質上從屬或受制于地方政府。
“雙重管理體制”使非政府組織小額信貸的公益性和獨立性面臨巨大的障礙。首先，人員的非獨立導致激勵機制和約束機制的缺失：NMFIs 的管理人員大多是由當地政府委派的工作人員，由于他們仍享受政府工作人員的工資和福利待遇，因此主要是對政府而不是對 NMFIs 負責。在這種權責不對稱的情況下，很難建立并有效實施管理人員的激勵機制和約束機制，科學的管理制度更是無從談起，而這些對小額信貸機構的發展是至關重要的。
其次，機構的非獨立性造成公益性質的喪失：機構設立門檻高、政府控制嚴的問題越發凸顯，不僅造成機構成立受阻，而且使得已經成立的 NMFIs 帶有強烈的官辦色彩，政策依賴性嚴重，造血功能不足，貸款去向偏離機構目標的現象時有發生，公益性質喪失，是我國 NMFIs 面臨的一大障礙。
再次，監管錯位與缺位并存使得風險控制能力弱：我國現行 NMFIs 相關法律主要有《社團管理登記條例》和《基金會管理條例》，其中規定了政府主管部門和其業務主管單位對 NMFIs 進行雙重監管，現實中捐贈機構通常會以理事會成員的身份對NMFIs 監管，由此造成“政出多門”的現象；在機構內部，理論上應設立決策機構（會員代表大會或理事會）、執行機構（主任或秘書長）和監督機構（監事會），但是沒有或者虛設理事會，監事會缺失，決策權集中于執行機構的現象屢見不鮮，風險控制能力弱。長此以往，NMFIs 整體效率勢必會受到影響。
2.2.5 特殊的內部人控制問題
“內部人控制”是小額信貸管理的實質（任長青，2006[8]）。中國現有的 NMFIs 是在中國小額信貸法律法規缺失情況下的特殊產物，是在沒有明確機構所有權和資金產權的情況下，為了運作小額信貸而建立的。因此，在注冊為法人社團之前，機構的宗旨和目標沒有明確，這種情況下建立的法人治理結構就形同虛設；參與機構管理的人員甚至不清楚自己的責任和義務，參與理事會的人員所代表的機構或部門的宗旨和目標也不一定與小額信貸的宗旨與目標一致，因此只是小額信貸機構名義上的決策人。
從功能上說，有效的管理體系是缺失的，因此內部人控制就成了小額信貸管理的實質。
程恩江（2010）的調研證明理事會基本上是由當地政府控制的。在其調查的樣本機構中，理事會人員的組成情況見表 2.5[19].在項目資金支持的 UNDP 項目理事會成員中，有數據的 13 個成立理事會的小額信貸機構中，理事會成員絕大多數是政府工作人員，其中有 3 家理事會完全由政府工作人員組成，提供信息的理事長中，9 人為縣長或副縣長，其他為扶貧辦主任或婦聯主任，扶貧基金會機構的理事長是扶貧辦主任；世界銀行和扶貧社試點項目中，提供信息的理事會也都是由政府工作人員組成。
在這些理事會中，比較普遍的是缺少政府以外其他專業人士，或有金融或財務背景人員的代表，也有缺少服務對象客戶代表的情況。
