一、引言

如何對國家預算內行政事業單位的財政授權支付業務進行有效的監督與控制，一直是困擾著理論界與實務界的難題，該問題的解決直接關乎我國國庫集中支付制度改革的深化以及公務支出透明度的提高。隨著電子支付技術的推廣，刷卡消費日益普遍，這為上述問題的解決提供了新思路。財政部與央行在 2007 年聯合印發了《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），自此，我國的中央預算單位在日常的財務支付過程中開始采用公務卡支付的方式，有力地促進了我國行政事業單位支付制度改革。但是，公務卡制度改革推行至今，如果以理性的視角去觀察，不得不承認，由于審計監督等配套措施不完善，我國行政事業單位在公務卡使用過程中還存在一些問題。公務卡究竟“卡得住”什么，又“卡不住”什么，值得回顧與思考。

二、公務卡“卡得住”的“假”

現金支付結算方式在便捷性方面具有與生俱來的優勢，但是對于國家預算內行政事業單位而言，公務消費若全部以現金支付結算方式實現，隱藏了很大的弊端，如很多地方行政事業單位在財政資金的使用過程中，出現了資金使用授權者、實際執行者與對資金的使用過程進行控制的監督者由同一人執行，管錢者（公務支出者）與管物者（公務消費者）雷同的現象，公款私用、拼湊假發票、“暗箱”操作等敗德行為更是屢見不鮮，這使得我國很多預算內行政事業單位的公務消費過程一定程度脫離監督。公務卡制度是以現代財政國庫管理信息系統為支撐，以國庫單一賬戶體系為基礎，以公務卡及電子轉賬支付系統為媒介，以“貨幣資金管理者與實務控制者相分離”“、授權者、執行者與監督者三者相分離”以及“不相容職務相分離”等財務管理原則為理論基礎，以公務卡支付方式代替原有的現金支付。

（一）公務卡“卡得住”現金支付漏洞

公務卡制度在我國行政事業單位從試點性實施到普遍性推廣，使得這些單位的每筆開支都有電子記錄，實現了有據可查，而作為“獨立第三方”的銀行參與對行政事業單位開支過程的監控，能有效減少單位支出脫離監督的現象。換句話而言，公務卡制度的推廣有助于最大程度地減少各行政事業單位的現金支付結算，強化對預算資金使用狀況的動態監督與控制，進而從源頭上“卡住”現金支付漏洞，真正實現公務支出的公開透明消費，將其置于“陽光”之下。

（二）公務卡“卡得住”假發票

公務卡制度在預算單位的支付報賬過程中實現了傳統消費發票與現代電子信息共同鑒證的雙重監督，有效地預防了相關人員以虛假發票騙取財政資金的行為，即公務卡“卡得住”假發票。

（三）公務卡“卡得住”公務支出過程中的不規范行為

《辦法》以及涉及公務卡的其他相關規定明確了國家預算內行政事業單位應該使用公務卡支付的范圍以及公職人員使用公務卡的流程，公職人員在公務開支中必須按照相關規定使用公務卡，即公務卡“卡得住”公務支出過程中的不規范行為。

三、公務卡“卡不住”的“真”

相較于現金支付，公務卡具有很多優勢，但應當意識到，公務卡對于我國財政管理制度建設而言只是一種手段、一個環節，并非萬能之策。財政管理制度建設是一個復雜的體系與工程，公務卡制度只是這一體系工程中的一個部分。

（一）公務卡“卡不住”公職人員與供應商的合謀行為

公務卡制度的實施雖然能夠較為準確地披露行政事業單位的公務開支信息，但該制度本身無法有效解決公務活動不計成本、公務消費缺乏市場競爭等根本性問題。在公務卡支付制度下，如果公職人員故意通過公務卡資金轉賬購買定價嚴重超過市場平均價格的產品，再從公務產品供應商那里“吃回扣”，在這種消費模式下，財政資金的經手人可以得到真實的購物發票，即便公務卡有詳細的電子支付記錄，也無法抓住相關人員敗德行為的有效把柄。換句話而言，公務卡“卡不住”

公職人員與公務產品供應商的合謀問題。在實務操作過程中，各地行政事業單位經常采用上述手段將財政資金“暗度陳倉”、“中飽私囊”，政府采購“千元天價 U盤”“、萬元電腦”的新聞不絕于耳。

（二）公務卡“卡不住“”真的假發票”

雖然公務卡“卡得住”假發票，但是，公務卡卻“卡不住”公職人員在報銷時出具的“真的假發票”。所謂“真的假發票”，是指形式上具有完整的國家發票防偽標識，完全符合真發票的鑒定標準，但卻并未真實發生交易業務或者即便發生了真實的經濟業務但卻并非出于公務開支，而是用于公務人員的私人消費。公職人員通過這種“真的假發票”把所購物品或報賬款項納入私人的腰包。

（三）公務卡“卡不住”公職人員“吃回扣”的行為

《辦法》規定公務卡用于行政事業單位五萬元以下的零星購買支出、招待費、會議費以及公職人員差旅費等開支的結算。上述所列舉的消費類型可以由單位的相關負責人員自主決策。公務卡雖然可以反映預算資金的流向，卻無法確保預算資金的使用者以一個“理性經濟人”的視角參與市場活動，主動遵從市場竟價規則，努力降低資金支出。行政事業單位的一些預算資金使用者不僅未在公職消費中主動節省開支，相反，他們更愿意與公務產品供應商合謀，接受虛高定價，事后得到一定比例的回扣，即公務卡“卡不住”公職人員“吃回扣”的行為。

（四）公務卡“卡不住”行政事業單位奢侈浪費之風

一些行政事業單位的公職人員在公務開支中按照《辦法》以及其他規定使用了公務卡，公務卡可以“卡住”公務支出過程中的不規范行為，但是如果公務開支標準不嚴，公務卡很難“卡住”相關人員在公職消費中“就高不就低”、追求奢華、嚴重浪費的現象。一些公職人員拿著單位埋單的公務卡，毫無顧忌地大把消費，行政事業單位奢侈浪費之風絕不是簡單的一張公務卡就能“卡得住”的。

（五）公務卡“卡不住”“小金庫”的資金流動

公務卡能較好地約束行政事業單位的預算內支出，但就我國目前的情況來看，很多行政事業單位制度外與預算外收入規模驚人，一些單位的“小金庫”也十分富有，而公務卡對來自上述渠道的資金流向無法進行有效的監督，即公務卡“卡不住”行政事業單位“小金庫”的資金流動。

（六）公務卡“卡不住”電子支付手段不發達地區的公務支出

目前我國的很多地區并未建立起一套完善的刷卡支付的電子貨幣系統，在這些地區，即便是《辦法》規定范圍內的公務開支由于硬件條件的限制也無法使用公務卡支付，即公務卡“卡不住”電子支付手段不發達地區的公務支出。

（七）公務卡“卡不住”行政事業單位主要領導本人的職務消費

《辦法》規定，由行政事業單位的主要領導負責對本單位公務卡的使用狀況進行日常監督，但是如果公務卡的使用者是領導，不可避免地會出現“自己監督自己”的現象，這樣就使公務卡對行政事業單位資金流向的監督功能大打折扣，即公務卡“卡不住”行政事業單位主要領導本人的職務消費。

四、開展公務卡審計監督的意義

由上文的分析可知，公務卡制度為加強對行政事業單位的財政監督、預防公職人員腐敗開辟了一個新的渠道，但是，也應該清楚地認識到公務卡并非是堵住行政事業單位所有財務管理漏洞、治理公務消費中浪費和公職人員腐敗的“萬能卡”。為保障公務卡功能的全面發揮，不僅需要提高公職人員的思想道德素質，將預算外資金納入公務卡制度約束范圍之內，將市場競價機制引入公務活動，強調市場績效，節約公務開支成本等其他相關制度的建設，還需要建立一套完善的公務卡審計制度。公務卡審計制度的建立可以發揮以下作用：

首先，對行政事業單位公務卡使用狀況進行審計，能夠將公職人員的公務消費信息置于社會公眾的監督之下。對公務卡的審計監督還能敦促行政事業單位在報銷公務卡有關支出時注意填寫明細要素，使得公務消費信息更為具體，避免了原先大而泛的情況，有利于真正實現“陽光公務消費”。

其次，公務卡審計制度的建立有利于嚴格對公職人員的問責機制，并以此為基礎建立健全激勵約束機制，對出現敗德行為的公職人員施以有威懾力的懲戒。

最后，建立健全公務卡審計制度，有利于財政部、央行等負責公務卡推行與監督的相關部門了解中央與地方行政事業單位公務卡的使用狀況以及在公務卡使用過程中出現的問題，并及時對積累的經驗與教訓進行總結，從而使“公務卡”最大限度地發揮效用。

五、開展公務卡審計監督的思路

對于當前我國公務卡制度的審計工作可以從宏觀層面與微觀層面兩個角度實施。對于宏觀層面，審計的重點是審查財政部門是否對公務卡制度在各行政事業單位的實施進行了大力的推廣與有效的監督；對于微觀層面，審計的重點是審查各行政事業單位是否合法合規地使用了公務卡。

（一）宏觀層面公務卡審計制度

具體而言，對財政部門宏觀層面的公務卡審計制度，主要包括以下內容：

一是審查公務卡制度的建立情況。公務卡覆蓋率是衡量財政部門公務卡制度建立情況的關鍵指標。計算公式為：公務卡覆蓋率 = 已經實施公務卡制度的行政事業單位÷本級行政事業單位總數審計部門可以利用各級財政部門提供的關于當地各行政事業單位公務卡制度建立狀況的數據，計算公務卡覆蓋率，由計算出的該指標數值合理評價各級財政部門對當地公務卡制度的建立情況，并分析部分行政事業單位未能建立公務卡制度的原因。

二是審查公務卡制度實施的有效性。公務卡使用率是衡量財政部門公務卡制度實施有效性的首要指標。計算公式為：公務卡使用率 = 行政事業單位公務卡支付總額÷本級行政事業單位公務支付總額審計部門可以利用中央財政部門提供的國庫授權支付的數據以及地方財政部門提供的關于當地各行政事業單位公務卡消費數據計算與統計公務卡使用率，由計算出的該指標數值合理評價各級財政部門公務卡制度實施的有效性，并分析部分地區行政事業單位公務卡使用率較低的原因。

三是審查財政部門現金管理制度的建立與實施情況。為提高各級行政事業單位的公務卡使用率，必須從源頭控制各單位提取現金的規模。審計部門可以利用中央財政部門提供的國庫授權支付的數據，統計各個行政事業單位在一個財政年度內提取的備用金總額，根據該指標合理評價財政部門現金管理制度的建立與實施情況。

（二）微觀層面公務卡審計制度

對各行政事業單位微觀層面的公務卡制度審計，主要包括以下內容：

一是審計行政事業單位內部各部門預算編制的合理性。為保障各行政事業單位支出的合理性，審計部門首先應對各級行政事業單位的公務卡消費明細信息進行采集，對接受審計的行政事業單位實際發生的電費、水費、差旅費、招待費等各類公務支出與年初部門預算進行比較，以此對行政事業單位內部各部門預算編制的合理性進行科學合理評價，并為財政部門在未來制定行政事業單位的公務支出定額標準提供參考數據。

二是審計行政事業單位公務消費支出的真實性。行政事業單位公務消費支出的真實性可謂是公務卡制度審計的重中之重，在該項審計執行過程中應特別關注接受審計的行政事業單位是否存在惡意套現的違規行為。同時，應對行政事業單位內部各部門現金支出范圍的合法合規性進行審計，對于行政事業單位直接以現金方式支付的公務消費，應審查未通過公務卡結算的原因，及時發現被審計單位故意規避使用公務卡的行為。此外，為驗證行政事業單位公務消費支出的真實性，還應對行政事業單位公務卡結算的合法合規性進行審計。重點對公務卡消費的范圍是否符合相關規定進行審計，例如審查公務卡透支的金額是否在財政部門規定的透支限額之內、單位是否出現了通過公務卡發放獎金與福利等違規行為。

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