長期以來,傳統的針對地方政府債務風險研究往往集中于微觀視角\\(例如財務視角、公司治理視角、微觀經濟學視角等\\),很少有人將地方政府債務風險研究系統地嵌入到經濟社會學背景下進行全方位研究,從而導致有關地方政府債務風險研究結論缺乏理論深度,無法在現實中發揮具體理論價值和功能.基于此,本文站在經濟社會學視角,從更加宏觀和系統的角度去分析地方政府債務風險問題,這種研究范式有助于從本質上深刻認識地方政府債務風險.

一、地方政府債務風險經濟社會學解釋

經濟社會學是以社會學研究范式去思考經濟中的經濟現象,經濟社會學的理論框架使用社會學分析方法和思路來搭建,即不應把經濟現象看作是獨立于社會結構或網絡之外的.經濟社會學的傳統理論觀點認為:經濟行為是經濟因素和非經濟因素相互作用的結果,經濟行為的主體是"社會人"而不是"經濟人",因此經濟行為的目標不是獲得最大利潤,而是尋求社會多層次的滿足.經濟社會學將經濟系統看作是社會系統的一個子系統,經濟系統的作用是通過經濟的手段來滿足和適應社會各個層次的需要,達到經濟發展與社會發展的和諧統一.經濟社會學理論主張辯證思想去考察社會個體效用的實現和獲得,即經濟社會學理論認為經濟學中的"經濟人"不再是"經濟人"而是"社會人",但是"社會人"仍可以通過自身對環境的適應獲得自身所需效用,同時改變周圍環境.因此經濟社會學倡導的是"經濟人"主動適應社會環境下的要求,變成綜合的"經濟社會人".經濟社會學認為無論是個體、組織還是經濟系統處于運行中任何階段,其內涵和外延都要受到制度、文化、社會網絡的制約和影響,并在各方互相作用和影響過程中,逐漸放大自身內涵和外延邊界,在互相嵌入的過程中,實現最大程度的融合.

結合以上分析框架,可以對地方債務風險展開分析.從本質來看,地方債務是政府應對經濟發展要求所采取的經濟行為,而經濟社會學理論無疑放大了地方政府債務風險研究的理論邊界,將地方政府債務風險的形成看作是一個經濟社會中的影響因子.作為影響因子,地方政府債務風險形成與控制對于整個經濟社會運行將產生重要影響,同時經濟社會的一些其他因素也將從整體對地方政府債務風險的形成與防控起到修正作用.站在經濟社會學角度去認識地方政府債務風險,會找到一些新的解釋,有助于豐富地方政府債務風險的內涵,并且在必要時候起到補充和修正的作用,因此從經濟社會視角去定位地方政府債務風險,不但為地方政府債務風險內涵解釋提供了一個新的理論注腳,更有助于我們從本質上去抽象概括出地方政府債務風險的理論特征,猶如在黑暗深夜給人一道亮麗的光芒.

目前理論界針對地方政府債務風險主流觀點是:所謂地方政府債務風險是指地方政府因無力履行未來應承擔的支出責任及義務,而導致本地的經濟發展、社會的穩定受到負面影響.從社會經濟學角度來看,這個定義對地方債務風險描述比較簡單,而且屬于"經濟后果式"描述,即它認為地方債務風險是借債之后,由于各種原因無力償還,因此未能履行相應的責任和義務,從而產生了一定經濟后果.

換句話說,這種描述和概括方式是按照經濟學的研究思路和框架來進行的,并沒有將經濟學分析嵌入到社會系統中去,因此針對地方債務風險的定義,顯得不夠全面和系統.例如地方債務風險的發生肯定會對社會系統構成破壞,但是破壞的程度如何度量,這種影響屬于可承受范圍還是不可承受范圍等沒有進一步的說明.

筆者認為,雖然地方政府債務風險是地方政府舉債所形成的一個可能后果,但是從經濟社會學角度來看,這種結果卻是必然的,因為某個經濟因子在經濟系統運行過程中,如果一味地表現出"經濟性",卻不注重社會系統對它的反饋,其結果是必然要遭受到社會系統對它的懲罰.從我國地方政府債務形成過程來看,政府舉債目的由多重原因造成,其中主要是經濟利益驅動,在一味追求經濟利益的過程中,往往沒有顧及到周圍社會環境以及社會系統的整體承受能力,從而產生反作用力,形成債務風險.因此從這個角度,我們可以重新對地方政府債務風險進行定位,即地方政府債務風險是:經濟社會系統運行過程中,地方政府在追求經濟利益的同時需要將這些經濟利益嵌入到社會系統中,進行利益表達和轉化,在這個過程中社會系統會不斷對地方政府經濟行為進行修正和反饋,從而產生矛盾與摩擦,形成地方政府債務風險.例如地方政府債務"隱性化"風險比較嚴重,主要原因是政府的舉債往往超過了現實的承受能力,但是通過"隱性化"舉債,其風險并不會消失,在社會系統不斷分化和演變過程中,這些"隱性化"風險將逐漸"顯性化",并最終轉變為真正的債務風險,形成現實的壓力.

以上對地方債務風險的描述,屬于抽象概括和表達,其本質含義是:如果把政府舉債看作是一個能夠影響經濟系統和社會系統運行的子因子,由于政府舉債對經濟系統的影響程度要大于對社會系統的影響,因此政府舉債實質上就會形成個體或組織追求利潤最大化的情況,由于此時無法能夠滿足社會結構和網絡系統各層次的需要,因此必然遭到社會系統中相關利益因子的反作用力,從而形成風險.

從這個角度來看,地方政府債務風險的形成不但是政府行為所帶來的后果,更是經濟系統和社會系統在互相嵌入和交融過程中摩擦出的火花.

二、經濟社會學視角下地方政府債務風險形成機理

前文從經濟社會學角度定義地方政府債務風險,將地方政府債務風險放在經濟社會系統中去考察,從本質上揭示了地方政府債務風險形成的原因.

但是要更清楚詮釋出地方政府債務風險,還需要進一步分析地方政府債務風險形成機理問題.

1.地方政府債務風險形成---制度層面.我國是處于社會主義初級階段的社會主義國家,堅持"一個中心,兩個基本點",因此強化以經濟建設為中心,成為現實的制度化基礎.尤其是改革開發以后,針對官員考核大多是以GDP增長率作為主要考核指標,這種做法,顯然不符合經濟社會理論要求.從現實情況來看,盡管我國在經濟發展過程中取得了偉大成就,但是同時也對社會生態環境、自然資源造成巨大破壞,過度的消費主義正逐漸侵蝕著經濟發展成果,同時有可能把經濟發展路徑引入到罪惡的深淵,因此以前人們單純的以為經濟系統和社會系統是單獨平行運行的想法,將受到現實的打擊,一旦兩者之間的平衡被打破,將產生難以控制的局面.正是因為如此,才產生了實踐科學發展、平衡發展、理性發展的現實需要.從制度層面來看,以GDP增長率為主要指標的官員績效考核制度,為地方債務風險的形成提供了現實的基礎,即過度強調"經濟性",弱化了社會各個階層和網絡結構要素的利益需求,從而使政府完全變成"經濟人",這是制度層面產生債務風險的根源所在.

2.地方政府債務風險形成---文化層面.我國經濟社會發展是直接從封建社會跨越到社會主義階段的,因此在文化層面顯示出封建文化、資本主義文化、社會主義文化不斷沖突和影響的狀態.綜合來看,長達三千年的封建文化對我國社會影響程度之深,至今仍然具有無法比擬的力量.從地方政府舉債的過程來看,一方面是政績考核制度上的缺失,另一方面"實際控制人"缺位,造成地方政府在舉債過程中無所顧忌,而這些同傳統封建文化中的"中庸"有很大關系.中國文化所倡導的"天人合一、順天應物"、"家族倫理本位"、"貴和尚中"的文化思想,使地方政府舉債免受到了更多的監督,獲取了更大的"自由度",以至于失去社會系統整體上對于地方債務風險的約束和管制,這與中國文化缺乏強制監督思想有關.

3.地方政府債務風險形成---社會網絡層面.社會網絡分析\\(social network analysis\\)是經濟社會學理論重要分支和分析方法,社會網絡分析理論是由數學、圖論等發展起來的分析方法,其基本觀點是,社會不是由群體或個體組成的,而是由網絡構成的,行動者之間的行為不是獨立的,而是互相影響和作用的,社會規范應該產生于每個角落,等等.

社會網絡分析法可以對社會當中的一些經濟現象給予全新解釋.社會網絡分析方法主要有:中心性分析、凝聚子群分析、核心-邊緣結構分析以及結構對等性分析等.下面使用中心性分析來解釋地方債務風險的形成.個體或組織中心度測量的是個體或組織在網絡中心的程度,社會網絡理論認為處于網絡中心的個體或組織具有最高權力和自由度,中心度又可分為點中心、中間中心性網絡、接近中心性指數.點中心理論認為如果一個行動者在社會經濟系統中擁有和更多行動者聯系的權力,那么意味著它就處于網絡權力中心.從我國現實來看,政府在經濟社會運行中擁有更多資源配置權力,具有強有力的"點權力",而且政府還處于實現另外行動者的路徑之中,因此政府具有中間中心性網絡最高權力.

從社會網絡分析理論來看,政府處于點中心及中心網絡之中,但是與之對應的社會各個層次的要求和監督卻處于邊緣地位,政府與外部的權力制約形成核心與邊緣的結構關系,造成邊緣關系缺失.

當前地方政府舉債過程中,大多考慮的是地方利益的實現,很少能從全局角度去考慮政府舉債的必要性,其根本原因是在社會網絡中,政府作為網絡中心點,具有較高資源配置權力,而政府與外部邊緣結構的形成,意味著一個地方舉債行為將很少受到監督與制約,并且地方政府舉債由于局限在一個局部的網絡中,因此地方政府舉債缺乏整體性.通過社會網絡分析理論可以發現,地方政府債務風險源自于政府處于網絡中心,資源配置權力過大產生較強凝聚性,而社會相對分散的邊緣性聯系,促使地方政府債務行為受不到強有力監督和制約,從而產生一些不顧實際的舉債行為,引發巨大債務風險.

4.地方政府債務風險形成---信息博弈層面.信息博弈理論認為在經濟社會系統運行當中,信息是否完備對博弈主體行為將產生重要影響,從地方政府債務風險形成情況來看,其風險形成與地方政府、中央政府之間博弈、地方政府與社會監督力量博弈、地方政府與相關金融機構之間博弈存在密切關系.

首先,地方政府為了實現地方利益,對中央政府制定的政策往往有選擇性的接受,有利的政策往往充分利用,無利的往往"變相"接受.中央政府與地方政府之間的博弈,使中央對地方的監督往往"有名無實",地方政府舉債規模的擴張遠遠超出了中央政府的預期,導致潛在風險巨大.

其次,地方政府與社會監督力量的博弈.從現實來看,無疑地方政府掌握更完備的信息,處于比較有利的位置,因此地方政府舉債外部監督力量比較薄弱,無管制的狀態使得政府舉債成為地方政府政績彰顯的工具.

最后,地方政府與金融機構之間的博弈.地方政府擁有大量行政資源,金融機構的生存與發展需要地方政府的支持.因此在博弈過程中,由于處于不對等地位,地方政府行為很可能會導致銀行金融機構行為的錯亂,從目前我國地方政府舉債的過程來看,金融機構在控制貸款風險方面受到外部因素的影響,政府和金融機構博弈的雙方都失去了自身角色和位置,使債務風險演變為無法控制的系統性風險.

三、經濟社會學視角下地方政府債務風險治理策略

1.以制度和法規約束地方政府行為.制度化特征是經濟社會學強化的內容,要以制度和法規去約束地方政府行為,從而使地方政府舉債能夠嵌入到更廣義的經濟社會系統中去,增添更多社會化問題的考量.因此應主要做好以下兩個方面工作.

一方面是要加強土地管理與綜合立法工作.地方政府舉債的目標是加快地方政府城市基礎設施、公共事業建設,促進地方經濟發展.需要從源頭上去規范、約束"實際控制人"即地方政府的行為.當前我國各項事業仍然處于社會主義初級階段,以經濟建設為中心,不遺余力地發展經濟仍然是我國中央和地方政府需要認真解決的核心問題.但是大力發展經濟要適度,不能一哄而上,我國國土遼闊,經濟發展不平衡,不是每個地區都要通過舉債的方式來搞建設.未來應該針對土地綜合管理開展立法工作,要從法律的源頭直接約束地方政府通過販賣土地、以土地為抵押手段產生的"瘋狂舉債"行為.

另一 方 面 要 改 變 政 績 考 核 觀.長 期 以 來 唯GDP增長率的政績考核觀,導致各級地方政府官員為了獲得職務上的晉升、實現個人利益而毫無理性地進行經濟建設,重復建設、資源浪費現象非常嚴重,不但造成各種資源浪費,而且對人民生存環境也構成很大威脅.這種不計后果的發展觀,直接導致投融資環境不具有可持續性,激進做法使投融資環境面臨巨大的風險.因此筆者建議采取綜合官員政績考評方法,規范地方政府行為.政績考核應具有綜合性,不能僅僅以地方經濟發展成績作為唯一參考指標.要采取綜合政績考核方法,將民生、公共服務及經濟建設、精神文明建設全部納入進來.對地方政府政績考核還應采取絕對增長額和相對增長率指標相結合的方式考核干部,因為同一主體功能區也存在經濟發展不平衡情況,采用絕對增長額評價方式對于經濟相對落后地區官員有失公平,因為有些差距并不是在短短一兩個任期僅靠地區自身努力就能趕上;而相對增長率可以克服地區經濟發達程度差異化的問題,較為客觀地評價官員在其任期內的工作付出程度,保護經濟落后地區官員工作積極性.

2.構建新型價值文化觀.在經濟社會系統運行中,地方政府債務行為缺乏社會系統其他力量約束,主要表現為缺乏民眾和輿論的監督,從經濟社會學角度來看,實現這個目標,必須從構建新型價值文化觀入手.首先必須強化市場經濟體制改革,使市場經濟能夠具有顯著外部性,約束地方政府行為.其次要加大民主政治體制改革,實現社會公平、公正、正義.經濟社會學家Fred Block和Peter Evans認為經濟和政治是互相嵌入的,經濟成功需要政治體制的保障,而政治體制改革效率需要經濟發展注入更多活力.地方政府債務風險是一個經濟事件,但是需要依托政治體制改革的大背景去考察和尋求答案,通過社會價值觀和文化觀重構,可以從根本上防控地方政府債務風險的發生.筆者認為:地方政府債務風險的防范必須從前饋角度加以治理,即需要通過發揮外部監督力量,來制約地方政府舉債的"瘋狂行為",地方政府舉債應該注重接受中央政府、利益相關者及民眾輿論監督.針對地方政府行為,應該加強民眾與輿論監督,尤其是網絡監督.地方政府應該對自身行為充分披露,要尊重民眾知道真相的權利,一些重要經濟決策要對民眾有所交代.輿論媒體不應該只附和政府宣傳,應該站在客觀公正角度去監督政府行為.

3.構建社會網絡關聯性結構.前文使用社會網絡分析理論,得出政府處于"點中心"和"中間網絡中心"的結論,由于政府處于網絡中心,因此政府在社會網絡中具有較高資源配置權力,但是其他社會個體或組織卻處于網絡局部或邊緣.如果無法改變這種網絡結構,就必須通過改善網絡結構類型來緩解由于權力失衡導致的風險.筆者建議,應構建中央政府、地方政府、平臺公司、金融機構、市場、民眾等無縫隙"核心-關聯性"結構,加強不同組別及組員之間的聯系,通過無縫化鏈接社會結構,可以增強對網絡權力中心個體的監督與制約,控制風險發生.

例如應強化中央監管,約束地方政府資金使用方向,不能將融資平臺公司風險同地方政府債務風險混為一談等.根據我國《擔保法》和國家發改委的要求,對地方融資平臺公司擔保行為,必須堅持平臺行為與地方政府行為分離原則,各級政府以及相關部門、機構不能以任何財政性資金以任何方式向地方融資平臺公司提供信用,其提供的資產也應當是可依法合規變現的非公益性有效資產.地方政府融資平臺通過發行債券等方式募集的資金,其根本目標是為了促進地方經濟發展和改善人民群眾生活,資金使用方向應受到嚴格限制,并且符合產業政策的要求.

地方政府融資平臺公司的資金使用主要是城市基礎設施和市政公用事業領域,資金投入項目必須符合國家總體經濟宏觀調控的要求,符合有關產業政策調整的方向.

4.強化信息披露,減少信息不對稱.在信息博弈過程中,由于政府掌握相對完備信息,從而使其他博弈對象處于不利地位,因此應加強信息披露,盡可能的減少信息不對稱.針對地方政府風險的防控,筆者認為應該在市場化融資過程中,積極地披露相關項目信息以及資金使用情況,中央政府要加強針對地方舉債行為監督,針對地方融資平臺建立強有力的信息披露制度,融資平臺公司應建立"一公開兩報告"制度,即要定期向地方政府財政主管部門、放貸商業銀行報告融資平臺的資本金狀況、負債規模、承擔建設項目的基本情況、項目貸款情況、項目擔保情況以及貸款資金使用情況等,要通過網站公告等形式向公眾公布以上信息.要建立與融資方的溝通機制,定期向其通報必要的財政收支情況和融資平臺經營情況,有利于提高銀行等金融機構對地方融資平臺信任度,也有利于銀行等金融機構的貸后管理和社會各界對融資平臺債務的監督.融資平臺的債務透明度和信息公開的力度增強,將遏制地方政府五花八門的變相舉債行為,最根本目的是讓"隱性債務"顯性化.強化地方政府債務信息披露,有助于減少信息不對稱,從而提升監督效率和質量,進一步控制風險.

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