黨的十七大報告在全面建設小康社會的新要求中，第一次明確提出建設生態文明的目標；黨的十八大又首次將生態文明建設提升到更高的戰略層面，要求將生態文明建設的理念融入到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設等各方面和全過程。 與此同時，社會保障的發展也成為新時期全面建設小康社會的目標之一和十八大以來全面深化改革的重要任務之一。 近年來，我國社會保障項目不斷擴大，力求覆蓋全體國民。 然而， 現已形成的城鄉二元的保障制度，卻在制度設計、保障水平上出現了嚴重的差異，這與新時期生態文明建設的目標和要求相背離，一定程度上降低了社會保障的保障效力。 因此，從社會生態平衡這一視角出發，深入分析和研究當前城鄉社會保障存在差異的原因、所面臨的生態平衡困境，并尋求城鄉社會保障統籌發展的合理路徑，對于實現社會生態平衡和完善生態文明建設的戰略目標有重大意義。
一、 社會生態平衡與城鄉社會保障統籌發展的關系
（一）社會生態系統與社會生態平衡
社會生態系統與自然生態系統類似， 是由人、自然、社會在其共同的生存環境中，相互作用而組成的高級復雜的系統。 在這個系統里，人作為主要的參與因素， 遵從一定的自然規律和社會發展規律，進而達到自然和社會的協同、平衡發展。按照系統范圍的大小來分，社會生態系統可以劃分為三個層次，一是影響個人的生物、心理和社會等子系統的微觀系統；二是對個人有影響的小群體，包括家庭、單位和其他社會群體的中觀系統；三是較為重要的宏觀系統，主要有組織、社區和社會文化等。在整個社會生態系統中， 微觀系統的行為受家庭成員、家庭環境和家庭氛圍等中觀系統的影響，同時也受到文化、社區、機構、制度和習俗等宏觀系統的影響，同時，個人行為也會對這些系統產生重要影響。
社會生態平衡是社會生態系統的狀態特征和動態規律，即在一定時期內，社會生態系統的物質、能量和信息的輸入與輸出，大體上保持相對均衡的狀態，也包括處于不同社會生態層次的各階層能夠公平地參與環境與資源的管理分配、合理地占用資源。 根據黨對生態文明建設的闡述， 社會生態平衡就是要面向全社會，使人類社會健康、持續、和諧地向前發展，就是要保障大多數平民的利益、逐步消除社會貧富差距，全面實現自然、社會、經濟、文化的生態平衡，進而保障社會安定、和諧與進步。
（二）社會保障與社會生態平衡
社會保障制度是社會經濟發展的產物， 在調節收入分配，保障人民生活需要、減少貧富差距、促進社會和諧等方面有著不可替代的重要作用，是促進社會生態平衡的重要環節。城鄉社會保障制度統籌發展的格局直接關系到城鄉社會生態平衡中各利益團體的利益，是調節社會生態平衡的重要砝碼。 社會生態平衡的目的就是要平衡各個利益群體的利益，實現資源的合理優化配置，使得整個社會和諧、穩定地不斷向前發展，而城鄉社會保障制度牽涉到的利益群體正是整個社會生態的平衡主體。 一方面是人與人之間的公平。
我國的社會結構主要是城鄉分割的二元社會結構，城鄉間群體的差異也是社會矛盾的主要利益相關群體，而社會保障制度有著天然的利益調節和再分配功能，因此統籌社會保障的發展能有效的保障社會生態的平衡。 另一方面是人與資源的公平。 整個社會不僅僅是人的社會，也是人與自然、人與資源和諧相處的社會，社會生態的不平衡更多的是人們不合理地爭奪社會資源所致，社會保障在調節收入差距，建立合理有序的分配制度和保障民生方面有著不可替代的作用，有了保障，民生目標才能得以實現，社會生態才能持續、平衡發展。
此外， 社會保障管理效率和方式的轉變有助于應對新時期社會生態平衡面臨的管理新挑戰。 在新的社會生態形勢下，社會成員的主體意識不斷加強，社會管理和管理環境也發生了根本性的改變，這對維護社會生態平衡的管理也提出來新的難題，社會保障從一定意義上來看， 是一種社會管理手段，是通過保障的方式來實現社會的有序運行。 因此，在城市化進程不斷加速的宏觀背景下，提高社會保障的管理效率、轉變社會保障的管理方式，以實現城鄉社會保障的統籌發展，是維護整個社會生態平衡的重要方式。
二、當前城鄉社會保障統籌發展的現狀與困境
（一）制度設計上，制度全覆蓋已經實現，但制度間銜接不暢通
我國的社會保障是基于 1951 年《勞動保障條例》建立起來的，主要保障城鎮職工，農村居民和城鎮居民的保障相對缺失。 隨著 2003 年新農合的實施、2007 年城鎮居民醫保的建立、2009 年新農保的試點推行和 2011 年城居保的開展，自此公民的基本保障制度在制度層面實現了全覆蓋。 2014 年國務院常務會議決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，這在統籌城鄉社會保障制度上邁出了第一步，但居民和職工保障制度仍無法對接。 由于在籌資標準、繳費方式上的差異使得制度無法有效銜接，此外，地域分割管理和地區間經濟發展水平的不同導致了異地保障的失效，這對于統籌城鄉發展和維護社會生態平衡帶來了威脅。
（二）保障水平上，各保障制度水平均有提高，但城鄉差異大
隨著我國近年來的發展，社會保障事業在一定程度上取得了巨大成就，城鎮職工養老金截至 2014年已連續 10 年增長；醫療保障報銷比例連續提高，報銷范圍不斷擴大，其中門診報銷也納入到統籌范圍；此外，特殊人群諸如城鄉低保、殘疾人保障等保障水平都在不斷增強。 但是從各類保障制度不同保障人群來看， 城鄉間的保障水平差異仍然比較大，就養老保障來說，與城鎮職工社會養老保險連續十年上調養老金水平相比，城鄉居民養老保險待遇顯得捉襟見肘；從養老保障的調節機制上來看，城鎮職工養老保障水平已隨著工資等水平的上漲逐步調整，而農村養老保障水平取決于自身繳費能力和地方政府的補助力度，這在一定程度上是嚴重缺乏張力的，若沒有合理的調節機制的指標，未來城鄉社會保障水平的差距有可能進一步擴大，社會保障再分配功能和保障社會公平的性能缺失，從而制約了社會生態平衡的形成和維護。
（三）覆蓋范圍上，保障范圍不斷擴大，但存在制度空白點
從保障人群上看，按照傳統的職業性質、戶籍區分，目前已經建立起來了由城鎮居民、農村居民、城鎮職工“三駕馬車”托起的全民基本保障，據人社部公布的相關數據顯示，目前醫療保險覆蓋的人群超過了 13 億，養老保險覆蓋人群達到了 8 億多，全民基本保障已基本實現。 但是我國的城鎮化進程不斷加速，伴隨著這一進程出現了兩大新型社會群體,即“農民工”和“失地農民”，這兩大群體的社會保障依然沒有妥善解決， 大多數的失地農民處于無耕、無保、無崗的狀態，自身利益受到了損害，也加劇了社會的不穩定；同時，“農民工”由于自身工作的流動性大，社會保障難以落實，處于社會保障的邊緣狀態。這兩大社會群體保障的缺失，不僅加劇了社會的不穩定，阻礙了城鎮化進程的發展，也阻礙了社會生態文明的和諧發展。
（四）基金儲備上，財政投入力度增強，但資金儲備仍有限
隨著近年來國民經濟的發展， 政府重視民生的工作越來越強化，中央財政資金用于社會保障事業比重也不斷加強，但是在農村，社會保障水平依然主要依托地方政府投入和農民自身經濟能力，而其他各類資金來源如慈善、社會捐贈等又難以落實的農村，加之人口老齡程度的日益嚴重、通貨膨脹的壓力、資金繳費的不確定性等因素影響，農村社會保障事業資金儲備明顯不足。 由于社會保障資金儲備不足，統籌城鄉社會保障發展的目標就難以實現，也會進一步阻礙公平合理有序的社會生態文明建設目標的實現。
（五）管理服務上，信息化程度增強，但權屬責任難辨
我國的社會保障事業不斷增強， 在社會保障的管理與服務上，近年來，各地區都已建立社會保障網絡信息服務平臺， 為廣大參保者提供了便利，也加強了社會保障管理的公平性和效率。 但隨著城鄉一體化社會保障目標的推進，制度間出現權責不清的現象日益明顯。 目前，我國社會保障工作管理分散、政出多源，由勞動部、民政、衛生、計生等多個部門管理，相互間不銜接，制度運行不統一，尤其到基層，更是管理權屬不清晰，責任難辨，導致了社會保障管理混亂，直接損害了社會資源的再分配，阻礙了城鄉一體化的進程和社會生態的平衡。
三、新時期城鄉社會保障統籌發展的完善路徑
（一）整合“碎片化”，建立統一的基本社會保障基礎
我國當前的社會保障制度呈現出“碎片化”的特點，所謂的碎片化，不僅包括機關事業單位、職工、居民、農民工等大制度層面的碎片化，也包括各地區、各市區建立起來的地方社會保障稅呈現出的碎片化。 碎片化的局面使得社會保障的管理成本增大、保障的效率降低，同時，也使得不同制度的管理責任難辨，制度間銜接不暢通，影響城市化進程和社會和諧。 因此，需要整合社會保障基礎，形成城鄉統一的社會基礎養老、大病醫療保障和最低生活保障組成基礎社會保障，并實行統一的制度框架，以體現公民權利的公平性，而整合社會保障基礎，也應該建立起城鄉統一的管理機構和管理模式。
在社會保障管理機構方面，要整合成全國統一的社會保障管理機構，實行城鄉統一的社會保障管理機構，避免政出多門降低保障效率，同時，設立統一的監督機構，確保社會保障的有序運行；在管理模式方面，無論是城市還是農村，用以支持最低生活保障的國家財政劃撥標準應該是統一的，基本養老和基本醫療的國家責任與個人責任在城鄉應該是統一的，在此基礎上，由企業或集體經濟承擔的責任在城鄉間可以有所差別； 在基金的管理方面，應該有統一的社會保障監督機構對政策的執行和收支情況進行監督檢查；此外在管理方式上，應實行城鄉統一的技術手段與服務方式。
（二）修復“斷裂化”，建立梯度的城鄉社會保障待遇序列
我國當前的社會保障制度以職業、戶口等特征歸屬于不同的制度中，各制度的繳費來源、保障標準、管理責任的不同，導致了不同社會保障制度待遇序列的斷裂。 一方面社會成員的社會保障關系在不同地區、不同部門間不能夠有效銜接，帶來社會保障關系的斷裂； 另一方面城鄉居民間的保障水平差異比較大，造成待遇上的斷裂。 因此，在設計社會保障待遇標準時， 應該根據地方政府公共財政承受能力、 部門和企業經濟承受能力以及個人收入承受能力設置合理的梯度待遇標準，同時，要建立全國統一的社會保障個人賬戶， 個人賬戶可以隨著勞動者的遷移而遷移，以確保個人社會保障能有效轉移銜接。
（三）樹立“法制化”，促進城鄉一體化社會保障目標的實現
整體而言，我國的社會保障法制性不夠強，尤其是農村方面的社會保障政策，大多出自于政府的政策性文件，缺乏法律的有效約束力，因此在推動城鄉一體化的社會保障方面， 往往達不到預期目標。統籌城鄉社會保障是戰略性目標，是維護整個社會生態平衡的重要保障，需要通過法律的強制性特征來保障目標的實現。 尤其是要建立專門的城鄉社會保障統籌發展的法律，來確保城市化進程中最為重要的農民工、失地農民、 個體經營者等群體社會保障的落實， 同時要運用法律手段為新型農民工建立完善的工傷、失業、生育等其他保障措施，逐步實現農工一體化的經濟發展，進而促進社會保障的統籌發展，維護整個社會生態系統的平衡。
城鄉社會保障的差異化存在斷裂化、 碎片化的發展方式， 使得城鄉二元結構的矛盾不斷凸顯，亟需通過統籌規劃進行改革，保證社會保障制度利益調節和再分配功能的實現。只有不斷整合“碎片化”、修復“斷裂化”、樹立“法制化”，實現城鄉社會保障的統籌發展，形成公平、合理的制度框架，才能更好地調節收入差距，從而發揮社會保障在建立合理有序的分配制度和保障民生方面的作用，推動社會生態持續、平衡發展，實現更加公平、和諧的社會。
[參考文獻]
[1]馬斌,湯曉茹.關于城鄉社會保障一體化的理論綜述[J].人口與經濟,2008，（3）:76~80.
[2]高宏偉,張民省.基于社會生態環境視角的我國社會保障管理創新[J].生態經濟,2011，（6）：76~79.
[3]丁東銘,羅公利.生態文明社會內涵在公共政策導向中的制度性勢能[J].青島科技大學學報\\(社會科學版\\),2012，（1）：79~83.
[4]毛蔣興,鄭雄彬.社會生態平衡:新時期城鄉規劃調整思考[J].規劃師,2012，（12）：10~14.
[5]王文蘭.我國統籌城鄉發展中社會保障制度存在的問題及其對策[J].重慶行政\\(公共論壇\\),2013，（1）:22~23.
[6]湯兆云.論我國社會養老保險制度的整合[J].社會保障研究,2014，（3）：23~27.
