一、我們處在一個什么樣的時代？

搞清楚我們所處的是一個什么樣的時代，是思考當代社會保障發展機遇與面臨挑戰的理論原點。因為社會保障制度的合理與否，關鍵在于是否符合國情及其所處的時代。合理的制度安排總是能夠適應所處時代的發展需要，不合理的制度安排總是滯后或者超前所處時代的發展需要。因此，時代不僅構成了各國社會保障制度變遷的背景，而且事實上決定著社會保障制度發展的前景。

從全球視角來看，我們處在一個大變革、多元化時代。盡管新的世界格局還在重塑之中，但時至今日，東西之間拋棄了冷戰思維，南北之間的巨大差距在全球化進程中開始縮小，整個世界從冷戰時期兩大陣營的對壘狀態，經過短暫的一極主宰，現在開始進入多極支撐的新時代，呈現出東西相互交織、南北漸趨融合的新格局，當代世界的最大特征就是多元化，即多種制度并存、多種模式競爭，這一時代特征將持續相當一段時期。當今世界的社會保障也是如此，以德國為代表的俾斯麥模式社會保障制度在自我調整中保持著它的生命力，以英國為代表的貝弗里奇模式福利國家依然在許多國家深受歡迎，而自由主義取向也在一些國家的社會保障制度變革中大行其道，而傳統的家庭保障機制則在另一些國家開始復興，各國社會保障制度的建設與調整過程，實質上是各種福利制度及其模式的相互競爭過程，也是相互學習借鑒的過程，這一特征同樣會持續相當長時期。

從中國來看，當今世界的大變革、多元化格局給中國以發展機會，而中國的大變革、大發展又對整個世界的變革與發展做出著直接且重要的貢獻。在習近平主席主導下，全面深化改革構成了現階段中國最鮮明的時代特色，它肩負著雙重改革的艱巨任務，即既要改革傳統計劃經濟時代遺留的不合時宜的一些制度或習慣，又要對以往 ３０多年來由于改革的漸進性與不成熟所形成的利益失衡格局及其形成的新的路徑依賴進行再改革。全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，［１］它的穩步推進正在重新打造著中國經濟、社會乃至政治、文化的新常態，并在持續發展中實現對現有利益失衡格局進行深刻調整。因此，在經歷 ３０多年的改革與發展之后，中國進入了利益格局大調整時期，大調整涉及到各個領域，它的取向是在法治的軌道上保持國家持續、健康發展，追求社會公平、正義與共建、共享。與此相適應，中國新時期的社會保障也進入了全面深化改革時期，它面臨的核心任務，就是增強公平性，確?？沙掷m性。這就需要通過科學的頂層設計來強化社會保障制度改革與經濟發展、收入分配、勞動就業、財政稅收等重大制度變革的系統性、協同性，同時優化社會保障制度自身的結構及責任分擔機制，實現社會保障權責在中央與地方之間、政府與市場及個人之間的合理匹配，最終實現中國特色的社會保障制度走向成熟、定型，并在切實解除全體人民生活后顧之憂和提供穩定安全預期的同時，始終維系著國家的強盛與發展。

綜上，大變革、多元化構成了當今世界的時代特征，而大變革、大調整則構成了當今中國鮮明的時代特征。世界在影響著中國，中國也在深刻地影響著整個世界。對中國的社會保障而言，大變革時代將有利于祛除這一制度的現存缺陷并讓其保持活力，多元化將使這一制度擺脫當前面臨的一些困境并增添這一制度的有益養分，而大調整可能促使這一制度走向更加合理與公正。因此，這個時代其實是讓人充滿希望并增添信心的時代。

二、中國社會保障的機遇在哪里？

中國社會保障改革已經持續了近 ３０年，是中國政府付出巨大努力并進行了艱辛探索的重要領域。這一關乎全民切身利益與國家長治久安的重大制度安排，伴隨著國家的改革進程已經發生了深刻變化，在整體上已經擺脫了計劃經濟時代 “單位保障制” 軌跡，轉入了與市場經濟時代相適應的 “社會保障制”軌道。［２］以社會救助、社會保險、社會福利為基礎，以養老保險、醫療保險、最低生活保障等為骨架的新型社會保障體系框架基本成形；以政府、用人單位、社會及個人共同分擔建制責任的責任分擔機制初步確立；并因每個老年人均能夠按月領取一筆數額不等的養老金和覆蓋全民的醫療保險等制度而具有了普惠性特征，堪稱人類社會保障史上空前絕后的偉大改革實踐。但客觀而論，這一制度的變革任務又并未完成，其制度結構還存在著缺陷，責任分擔并未真正清晰，與其他宏觀政策的協同配合還不夠，致使這一制度的公平性、可持續性受到了損害。因此，中國現行的社會保障制度，還不能與正在走向成熟的市場經濟時代全面適應，值得改進甚至需要重新設計制度安排。

有鑒于此，盡快通過科學的設計與全面深化改革來促使社會保障制度走向成熟、定型，便成了中國社會保障改革在現階段必須完成的核心使命。新的時代背景至少為深化中國社會保障改革提供了四大機遇：

（一）全面深化改革為中國社會保障走向成熟、定型提供了最大機遇

經過 ３０多年的改革開放，中國在贏得國民經濟持續高速增長和綜合國力不斷增強的成就的同時，也形成了利益失衡的格局。地區差距、城鄉差距、收入差距、貧富差距過大的客觀事實，表明不同社會階層的收益在現行體制下因利益分割長期得不到合理調節而陷入了日益失衡狀態，既得利益階層借助權力尋租、機會優先、傳統體制等優勢與社會轉型期制度不完善的漏洞，獲得了超額利益，而另一些人卻未能合理分享到國家發展成果。這種利益失衡格局同樣表現在社會保障領域，雖然中國社會保障制度已經具有了普惠性特征，但公平性不足、可持續性弱是公認的現行制度安排的主要問題。例如，在養老保險領域，企業職工早就確立了社會養老保險制度，而機關事業單位職工卻還停留在計劃經濟時代的退休金制度中，結果導致兩大群體之間的養老金差距越來越大。在醫療保險領域，則存在著職工與市民之間、市民與農民之間的權益差距，等等。要解決社會保障領域中存在的利益失衡問題，必須將其置身于更宏大的格局中并通過全面深化改革才能實現。

２０１４年是中國全面深化改革的元年，它對社會保障制度的進一步變革至關重要。一方面，全面深化改革突出強調的是整個改革的系統性、整體性與協同性，這是能夠對深化社會保障改革起決定性作用的宏觀環境條件。社會保障既是中國整個改革事業的重要組成部分，同時也要求財稅體制改革、勞動就業體制改革、戶籍制度改革、收入分配改革、社會管理體制改革、醫療衛生體制改革等等為之配套。因此，中國全面深化改革及其頂層設計，正是推進中國社會保障制度走向成熟、定型所必須的環境條件。另一方面，中國的全面深化改革實質上是對利益關系的大調整，核心是要破除利益固化的藩籬，促使新時代的利益格局從失衡狀況走向公平、正義、共享，社會保障制度的改進與完善是題中應有之義。中國在強力推進反腐敗，大規模實行簡政放權，大幅度為市場松綁，大力度激發社會組織活力，同時在財稅制度、戶籍制度、收入分配制度乃至司法制度等方面有了新的改革方案，依法治國已經成為新時代治國理政的基本方略，這些改革都是對既得利益及其形成的利益失衡格局的調整，社會保障將直接受益其中，同時又為破除這種利益固化的藩籬做出直接的貢獻，因為促進公平性和確?？沙掷m性是新時期整個社會保障制度深化改革的基本取向。養老保險新的改革方案正在設計之中，醫療保險進入了從城鄉分割到城鄉整合的新時期，社會救助從城鄉分割、單項推進走向了城鄉一體與綜合推進，養老服務業的發展有了框架性藍圖，其他各項社會保障制度均將開啟新一輪改革的帷幕，與之相關的管理體制、財稅體制、經辦機制等亦必定隨之同舞。如果沒有全面深化改革與更高層次的頂層設計，僅僅在社會保障制度內修修補補，是不可能取得實質成效的。因此，全面深化改革確實為中國社會保障制度走向成熟、定型帶來了最大機遇。

（二）經濟持續增長為中國社會保障改革與發展奠定了日益豐厚的財政基礎

在實現國民經濟持續高速增長 ３０多年的奇跡后，中國的 ＧＤＰ總量已居世界第二，并有可能在未來 ３年左右超過美國而成為世界第一。雖然近年來中國的經濟增長速度有所下降，但維持 ７％左右的合理增長速度應當是可以實現的。因為中國正在積極推進經濟結構優化、努力激發市場活力、著力提升居民消費信心，同時出臺多項促進經濟發展的重大政策舉措，包括促進區域協同，打造多條經濟帶，還有豐富的勞動力資源、龐大的消費市場、廣闊的發展空間，國民經濟的增長速度在未來 ２０年保持 ７％左右的較高速度增長是完全可能的。如果再加上中國特有的土地國有或集體所有、龐大的國有企業所創收益，中國社會保障制度的物質基礎就會日益雄厚，從而為社會保障改革與完善提供了良好的時機條件。因為社會保障實質上是社會財富的再分配，沒有發展不可能有財富增長，沒有財富增長不可能在社會保障領域做增量改革，而是只能單純通過調整既有利益格局的途徑來推動制度完善，從而也就不可能取得帕累托最優的改革效果，這正是一些發達國家不敢改革或者很難改革社會保障制度的根本原因。在中國現階段，需要通過調整結構與增加公共投入來促進社會保障制度走向成熟、定型，在此，調整結構就是要對既有利益格局進行再調整，它需要損有余以補不足，但如果中國經濟在未來較長時期內繼續增長，則社會保障制度改革的主要方面仍然可以是做增量調整，即在普遍增加國民福利的基礎上進行結構調整，這較之只重存量調整顯然更有利于減少來自既得利益群體的阻力，從而客觀上構成了建立、健全中國特色社會保障體系又一重要的有利條件。

（三）新型城鎮化為中國社會保障制度建設與完善提供了加速度

考察社會保障發展史，可以發現，現代社會保障的發展進程是與工業化、城市化進程相伴的。換言之，沒有工業化與城市化，也就沒有現代社會保障。中國的改革開放進程，也是快速工業化的過程，但由于受傳統體制的束縛，人的城鎮化進程較土地等物的城鎮化進程要滯后許多，這使得許多在城鎮工作、生活的農村戶籍居民始終無法享受與城鎮居民一樣的社會保障待遇，也使得新型社會保障制度始終處于殘缺狀態或者碎片化狀態，難以適應大規模的人口流動與社會變遷。城鎮化的不成熟，不僅影響著國民經濟的持續增長，也直接影響著社會保障制度的建設與社會融合。在這樣的背景下，中國新一屆政府將推進新型城鎮化作為國家在新時期的重要發展方向，并明確要在 ２０２０年前著重解決好現有“三個 １億人”的市民化問題，即促進約 １億農業轉移人口落戶城鎮，改造約 １億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約 １億人在中西部地區就近城鎮化。［３］這一舉措意味著相關政策將從鼓勵靈活就業與人口流動轉向促進安居樂業，最終實現城鎮化與工業化的同步邁進，它對于城鄉一體、區域協調發展具有強大的推動作用，也必定為數以億計的農村戶籍居民真正融入城鎮，進而融入健全的社會保障體系提供了寶貴的加速度。因此，推進新型城鎮化進程，即是在創造中國社會保障制度建設與完善的良好機遇。

（四）市場化與國家治理現代化為重塑社會保障體制、機制創造了條件

習近平主席提出國家治理體系和治理能力現代化，這被稱為中國的 “第五個現代化”，它的一個重要特征就是強調法治，突出人民是治理主體，同時激發社會活力，實現社會共治。在國家治理現代化過程中，人民有序參與社會保障政策的制定，國家立法機關將會逐漸主導社會保障政策的制定并對其運行進行密切監督。而社會組織的日益發達，將成為承擔社會保障服務特別是社會福利服務供給責任等的重要主體；換言之，社會組織將成為凝聚社會力量介入社會保障事業的有效機制。與此同時，中國共產黨第十八屆三中全會做出的決定，十分明確地強調要發揮市場在資源配置中的決定性作用，它將促使中國的市場經濟走向成熟，其對社會保障的直接影響，就是通過市場機制的作用，會鼓勵豐厚的市場或民間資源投向社會保障領域特別是社會福利服務領域，如投向具有福利性質的養老服務、兒童服務、殘疾人服務、婦女服務等領域，這無疑是對國民福利物質基礎的壯大；同時，在社會保障業務經辦中適度引入市場機制，亦可以達到提升社會保障制度運行效率的目的，如通過重塑官民結合型的社會化設施，可以替代官民分割條件下的官辦福利機構，借助商業保險技術可以促使各種社會保險經辦機制更加成熟，這一取向正在日益明朗化。社會保障領域的上述變化，將成為中國社會保障制度運行的新常態。因此，國家治理的現代化與市場化改革的成熟，對于深化社會保障改革和促使這一制度走向成熟、定型無疑提供了極好的契機。

在上述四大機遇中，全面深化改革、新型城鎮化，以及國家治理現代化都是新時期所特有的背景，而經濟持續增長與市場經濟的成熟雖然有著以往改革發展奠定的基礎，但新時期仍然要求采取諸多新舉措才能鞏固與延續。因此，新時期必須抓住這四大機遇，在積極促進社會保障改革深化的過程中實現制度定型，以便為全體人民提供穩定、安全的預期。

三、中國社會保障面臨的挑戰有哪些？

盡管前面已經闡述了中國社會保障在大變革、大調整時代的機遇，各種宏觀因素在總體上讓人們對這一制度的改革、發展與完善增添了信心，但面臨的挑戰也很多，能否積極、穩妥地應對或者化解這些挑戰，同樣對中國社會保障改革與發展的前景有重大影響。

中國社會保障面臨的挑戰主要有如下五個方面：

（一）利益失衡與利益固化的藩籬不易破除

一方面，城鄉分割、地區分割的傳統格局，實質上是利益分配失衡的格局。城市獲得的是長期傾斜的公共資源投入，卻不愿分擔鄉村的社會保障責任；發達地區占據的是發展先機與年輕勞動力的奉獻，卻不愿共擔欠發達地區的社會保障責任，它直接阻滯著中國社會保障制度的有機整合與統籌層次的提升。在這種背景下，職工基本養老保險全國統籌的目標難以順利實現，醫療保險的城鄉分割局面在大多數地區仍然難以突破，社會救助體系與相關福利項目仍然是城鄉有別、地區差距過大。另一方面，政府、企業與個人之間，以及不同群體之間在社會保障制度中的責任失衡與利益失衡，在一定程度上已經陷入了固化狀態，如社會保險費的費率呈現剛性化特征，用人單位負擔過重，政府責任在持續加重；而機關事業單位與企業職工之間的養老保險權益、公積金權益乃至職業福利權益等均存在著較大差距，這種福利權益失衡的現象再置入社會分配中利益失衡的大格局中，調整起來并非易事。

新時期中國社會保障制度深化改革的核心任務，就是要調整日趨固化的、失衡的利益關系。如何破除利益固化的藩籬，促使地區之間、城鄉之間、群體之間在理性博弈的條件下，從利益失衡或福利權益失衡狀態走向相對均衡、相對公平狀態，是現階段必須接受并需要妥善應對的重大挑戰。因此，新時期中國社會保障制度建設的關鍵所在，已經不再是解決普惠性問題，而是要在鞏固普惠特征的同時，真正解決社會保障制度的公平性與可持續性問題，它需要持續進行增量改革，同時也需要對存量進行結構調整，這必然遇到來自既得利益地區、既得利益群體的強大阻力，能否破除這種阻力是深化社會保障改革的關鍵所在。

（二）人口老齡化、少子高齡化帶來的壓力不易化解

截止 ２０１３年底，中國 ６０歲及以上人口達 ２０２４３萬人，其中：６５歲及以上人口 １３１６１萬人，占總人口的比重從 ２０００年的 ７％上升到 ９\ue010７％，老年撫養比從 ２０００年的 ９\ue010９％上升到 １３\ue010１％。［４］在人口老齡化加速進行的同時，高齡老人在同步增長，由北京大學、中國老齡科學研究中心、中國社科院等聯合完成的一份針對 ８０歲以上高齡老人的社會調查表明：預計從 ２０００年到 ２０５０年，我國高齡老人將以年均 ４\ue010６％的速度遞增，比 ６０歲以上老年人的 ２\ue010５％和總人口 ０\ue010４％的年增長速度都快；高齡老人數量將從 １２００萬增加到 １\ue010１４億以上，占老年人口的比重由 ９％上升到 ２５％，屆時每 １０個人或每 ４個老年人中就有 １名高齡老人。［５］伴隨老齡化、高齡化而來的是失能老人、半失能老人也在增長，而中國的家庭人口規模卻在不斷縮減，１９９０年戶均人口縮減到 ３\ue010９６人，２０１０年縮減到 ３\ue010１０人，２０１２年僅為 ３\ue010０２人。［６］因此，在人均壽命不斷延長和計劃生育政策的綜合影響下，經過近 ３０多年來的發展變化，中國已是當今世界人口老齡化速度最快、老年人口規模最大、家庭人口規?？s減最多的國家。

在這樣的人口背景下，老年人的公共支出將急劇增長，養老金支付、醫療保險基金支出、養老服務的供給壓力會持續攀升，特別是家庭規模的大幅度縮減必然導致對養老服務需求的持續大幅攀升，為此需要付出的人力、財力、物力將呈倍數增長。能否為人口老齡化、高齡化做好養老金制度的財務準備并保持長期精算平衡，能否為滿足億萬老年人醫療、養老服務需求提供足夠的人力資源，無疑是從現在開始到本世紀中葉必須應對的重大挑戰，而未來 １０年將是至關重要的時期。

（三）大規模的人口流動與就業的靈活性、高流動性不易應對

社會保障的卓越功能，是以確切的制度安排來化解人生中不確定的生活風險，并為全體人民提供穩定的安全預期，而最有利于社會保障制度運行的對象群體是正規就業者、安居樂業者。然而，在中國快速工業化進程中，由于受到傳統戶籍制度以及附加在這種制度之上的相關制度的束縛，加之現行勞動就業制度存在著不平等缺陷，不僅出現了大規模的人口流動現象，而且這種人口流動現象又以勞動者的高流動性為特征，就業的靈活性與人口遷移的頻繁性，致使社會保險的異地銜接及權益維護難以得到保障，社會救助制度亦不能有效伴隨，以地域為條件的相關福利制度安排也往往將流動人口排斥在外。

中國現在的流動人口規模在 ２－３億之間，主要是以農民工為主體，但也包括處在流動狀態的農民工家屬與擁有城鎮戶籍居民身份的異地流動人口。是讓社會保障制度追隨流動人口不斷轉移接續，還是降低人口流動性、促進安居樂業來適應社會保障制度，是一個需要決策者仔細權衡的政策選擇題。但毫無疑問，數以億計的人口處在不穩定的流動狀態，對任何國家的社會保障制度而言都是重大挑戰，因為它要社會保障制度在如此廣闊的地域空間、如此規模的群體之間實現利益調節與利益平衡，還要保持制度的公平性與可持續性，這是對制度設計者智慧的重大考驗。

（四）體制性障礙造成的路徑依賴不易突破

在這方面，既有計劃經濟時代遺留的體制性障礙，又有改革開放 ３０多年來形成的新的體制性障礙。計劃經濟時代遺留的體制性障礙如城鄉分割、地域分割的戶籍制度，雖然在加大改革力度，但要真正削減附加其上的各種社會保障待遇及相關權益并非易事，農民工即使在城市有穩定的工作崗位與住所也無法獲得與本地居民同等的福利權益，即表明計劃體制下戶籍制度的影響根深蒂固，而隱藏在背后的其實是本地人口與流動人口之間的利益之爭。還有與社會保障相關的管理體制，雖然經過幾次重大改革，但仍然帶有計劃經濟時代城鄉分割、官民分割、群體分割的傳統痕跡，并直接牽制著社會保障制度的整合，如醫療保險制度就仍停留在人力資源社會保障部門與衛生部門分割管理城鄉醫療保險制度及其經辦的狀態，繼續付出著不必要的代價。再如對機關單位、事業單位、企業單位、社會組織等的身份認定，亦具有計劃經濟時代的遺跡。

改革開放以來的漸進改革，３０多年來形成的利益格局同樣形成了新的路徑依賴。例如，在就業領域中，計劃經濟時代城鎮勞動者都是體制內人員，同工同酬是勞動政策的基本目標，其他各種政策也大多具有普遍適用性，而現在則普遍出現了同一用工單位多種用工方式并存，有所謂體制內人員與體制外人員或者有編制人員與無編制人員，以及固定工、臨時工及勞務派遣工、借調工等等，其實質就是將人分為若干等級，同工不同酬、同制不同權的現象甚為普遍。還有事責與財權不相匹配的財稅體制，以及官民分割的福利體制等。這些新的體制性障礙因為涉及到相關群體的重大利益，牽涉到國家機關特別是政府部門的職責與權力匹配，牽涉到各個單位的社會成本負擔，往往積重難返，形成強勁的路徑依賴，矯正起來絕非易事。

（五）現行社會保障制度存在的缺陷不易矯正

中國選擇的是漸進改革的道路，社會保障也依循著試點先行、漸次推進的策略。這種漸進改革的優點，是可以通過局部地區的社會保障改革試驗來總結經驗，同時不斷修訂改革方案中的不足，避免出現重大失誤，也讓改革對象有一個逐漸適應新型制度安排的過程，并減少改革可能遇到的阻力。中國社會保障能夠進行全面而深刻的制度變革，同時維系著國有企業改革的推進和國民經濟的持續高速增長，還保持了整個社會的基本穩定，與漸進改革的路徑選擇有正相關關系。然而，這種漸進改革所產生的效應卻是相當復雜的。以企業職工基本養老保險改革為例，１９９５年國務院出臺統賬結合型養老保險指導意見并同時拿出兩個試點方案供各地選擇或修訂，迄今堅持了用人單位與參保者個人分別繳費的責任分擔機制，但修訂了社會統籌與個人賬戶的結構、調整了養老金待遇計發辦法，還經歷了管理體制從多部門分割管理到一部門集中管理、經辦機制從一度濫化的行業統籌到歸口屬地管理的變革，改革的過程所表現出來的就是一個長期的不斷試錯的過程，這一制度迄今仍然無法真正成熟、定型，卻又形成了新的、失衡的利益格局，正在影響著整個養老保險制度的健康發展，并波及到整個社會。再以企業職工醫療保險改革為例，１９９４年之前是各地自主進行勞保醫療制度改革探索，１９９４年國務院出面主導江蘇鎮江、江西九江的醫療保險改革 （簡稱 “兩江醫改”），同時允許海南、深圳等地同步進行改革，各地涌現出各種各樣的醫療保險改革 “模式”，２０年來堅持了社會化改革方向和用人單位與參保者個人繳費的責任分擔機制，同時經歷了從統賬結合到統賬分離、從企業職工單獨改革到機關事業單位也一并納入的調整進程，迄今仍處在城鄉醫保制度逐漸整合而管理體制、經辦機制仍然分割的試驗性狀態，這種狀態不僅讓相關行政部門與經辦機構處于目標不明、業務紛爭、效率受損的處境，而且也導致了重復參保、資源浪費以及醫保治理中的一系列問題。最低生活保障制度作為 ２０世紀 ９０年代末建立的新制度，亦從覆蓋城鎮居民到覆蓋農村居民、從只負責最低生活救助到逐漸擴展到其他方面、從只強調申請者的家庭人均收入指標到兼顧申請者的家庭財產結構，同樣走過了一條不斷修訂完善之路，迄今仍然需要進一步整合。其他社會保障項目同樣都經歷了或正在經歷著漸進改革的進程。［７］上述事實表明，盡管漸進改革的策略具有歷史的合理性，但客觀而論，這種策略同樣有著歷史的局限性。

因為社會保障制度的核心使命與卓越功能，就是以確定的制度安排來應對不確定的人生風險，只有制度定型才能解除人們的后顧之憂并提供穩定的安全預期，如果這一制度總是處于試驗性的改革狀態，其本身的不確定性就會造成制度公信力下降，同時增加人們的不安全感與焦慮情緒，當前社會各界對社會保障領域的批評甚至不滿，就與總處在試驗狀態的改革方案結構缺失、改革不同步及過度追求創新而不能理性地走向成熟、定型密切相關。一方面，試點先行的前提是 “摸著石頭過河”，是在并不十分明了改革目標指向的條件下自下而上推進的改革試驗，它既不可能有清晰的先進理念指導，也不可能有系統的、整體的、協同的頂層制度設計指導，而是屬于 “邊施工、邊設計圖紙”，加之受地區發展不平衡、城鄉分割且差距巨大等宏觀環境因素的制約，在這種基礎上建構的社會保障 “大廈”必定屬于地基并不規整甚至存在質量問題的 “工程”。長期試點意味著長期“摸著石頭過河”，結果可能是長期處于無所適從的境地。另一方面，試點先行中由于缺乏中央政府的有力統籌，實踐中表現出來的就是地方創新過度，同一制度安排在各地的改革方案五花八門，許多方案都是基于地區分割、群體分割或者局限于當時的情形出發，從而表現出相當大的隨意性，甚至有的改革方案因人而異，因當地領導人變換后改變態度或主張而異，這種改革創新的隨意性正是社會保障作為一種穩定機制的 “大敵”，其實踐后果就是為當前推進制度整合制造了重重障礙，導致時至今日還處于各種制度無法真正成熟、定型。更為重要的是，持續 ２０多年的試驗性改革，已經形成了新的失衡的利益格局，并滋生了新的社會矛盾。例如，養老保險改革的不同步與地區分割，醫療保險的城鄉分割與經辦亂象，社會救助的群體分割與各種救助待遇的簡單疊加，社會福利服務的官民分割，以及隱藏在這些制度背后的責任不清、權益不公等等，已經引起了諸多負面反映，批評之聲不絕于耳，這表明優化現行制度安排具有緊迫性，而要真正矯正現行制度安排中的缺陷與不足，必然需要重新調整利益格局，以往的實踐經驗證明，這種利益調整絕非易事。綜上可見，中國社會保障改革所面臨的困難是顯而易見的，要妥善應對上述挑戰特別需要理性、智慧、勇氣與魄力。

四、中國社會保障改革的合理取向

在新的時代背景下，急切需要立足全局與長遠，從宏觀視角實現對中國特色社會保障體系的科學規劃、合理設計。

第一，需要盡快開展社會保障體系建設的頂層設計，妥善處理好社保體系內部各系統之間、經濟保障與服務保障之間、多層次之間的關系，這是整個制度體系走向定型、穩定、可持續發展的前提條件。有如下幾方面的工作急切需要做好：（１）需要盡快統籌社會保障體系內部各系統之間的關系。如社會救助、社會保險與社會福利之間的職能分工、結構比例及相互銜接迄今仍然缺乏明確的更高層次的設計，導致了三大政策體系在實踐中出現功能紊亂，進而導致相關制度安排顧此失彼或厚此薄彼，直接影響到了整個社會保障體系的綜合效能發揮。（２）需要合理調節經濟保障與服務保障的關系。

現行制度安排一直表現出重經濟保障輕服務保障的取向，它使公眾對養老金增長抱有不切實際的過高期望，而在養老金持續增長過程中卻又缺乏必要的老年服務等各項基本公共服務，而服務保障更能夠體現社會公平與共享原則，也是化解公眾焦慮的良藥。（３）需要妥善處理基本保障與其他層次保障之間的關系?，F在重基本保障、輕其他層次保障的制度安排取向，既使基本保障層次壓力持續擴張，也擠壓了補充保障層次的發展空間。

例如，政府對災后重建包辦過多，就直接抑制了市場機制 （商業保險）與社會機制 （如慈善公益）發揮作用；養老保險補貼太多則直接影響了老年服務體系的建設及其對市場與社會資源的撬動；等等。因此，中國社會保障體系的頂層設計不能只有單項制度安排 （如養老保險）的頂層設計，而是特別需要有超越單項制度之上、超越部門之上、超越一屆政府之上的宏觀規劃，通過這一規劃來明確各項社會保障制度的功能定位，再在此基礎上尋求各項社會保障制度深化改革的方向與具體方案，這是服從并服務于社保體系長遠發展與國家全局的必要舉措。

第二，優化基本養老保險、基本醫療保險、社會救助及老年服務體系建設等基本保障制度已成當務之急。養老保險、醫療保險、社會救助、老年服務是中國特色社會保障體系的骨架性制度安排，這些制度的優化與定型，不僅決定著整個社會保障制度的成熟，而且關乎著國計民生的持續改善與持續發展，從而是深化改革中必須重點考慮的領域。（１）在基本養老保險方面，迫切需要加快推進包括機關事業單位在內的全體公職人員的養老保險改革，通過與企業職工養老保險統一籌資機制、統一制度結構、統一待遇計發辦法來緩解乃至消除兩大群體之間不斷惡化的矛盾，并為維護養老保險制度的理性創造條件；同時，宜盡快制定職工基本養老保險全國統籌方案，以此消除勞動力自由流動的制度障礙，在實現費率負擔公平的條件下切實維護勞動者的養老保險權益，真正化解部分地區基金結余過大與部分地區基金存在缺口的結構性矛盾，并為地區經濟協同發展創造條件；如果做好了這兩點，將使整個養老保險制度在優化的基礎上經過重塑走向定型，必定可以提供穩定的安全預期。（２）在醫療保險方面，需要緊緊抓住城鄉統籌的牛鼻子，盡快實現城鄉居民醫療保險制度的整合，進而實現醫保監管、經辦、資源、信息等的統一，徹底化解這一制度現存的重復參保、多頭經辦、資源浪費等諸種弊端。（３）在社會救助方面，需要盡快完善救助條件及救助對象的政策精準度，切實維護這一制度的完整性，強化民政部門的職責與相關資源整合，真正織成牢固可靠的 “兜底”性制度保障，而加快制定 《社會救助法》和建立專業型的救助機構并配備相應的工作人員勢在必行，它能夠堵塞漏洞，杜絕目前不乏罕見的假冒低保戶及救助領域的其他違法、違規及浪費現象，更有利于弘揚公平正義與勤勞精神。 （４）在老年服務體系建設中，關鍵在于真正立足居家養老、立足社區養老服務，擺脫當前各地興建大規模養老機構的不當取向，同時確保政府的公共資源真正用于最有需要的孤寡老人、失能與半失能老人，還應當通過相關制度安排與政策措施來繼續弘揚傳統孝道、親友與鄰里互助等優良傳統。

第三，在財政性社會保障投入不斷增長的條件下均衡社會保障責任負擔，調動更多的社會資源與市場資源，使社會保障體系建設及其長遠發展的物質基礎更加豐裕。當前，主要是財政性社會保障投入在增長，但伴隨著社會保障制度的全面覆蓋與剛性增長需求，政府將承擔著越來越大的責任，如果沒有日益豐厚的市場資源與社會資源參與，這一制度體系的財政壓力將持續加大，城鄉居民日益增長的福利需求將無法得到滿足。因此，新時期的社會保障改革必須在持續適度擴張財政投入的同時，做好如下工作：（１）逐漸均衡社會保障責任負擔。包括逐漸提高個人參加養老保險、醫療保險繳費標準，以適度均衡用人單位與參保者個人的責任分擔；在保持中央政府財政投入的基礎上，逐漸促使地方政府加大對社會保障事業的投入，以適當均衡中央政府與地方政府的責任負擔；明確伴隨養老保險制度從現收現付財務機制轉化成統賬結合型財務機制的歷史債務，并采取明確的逐漸化解辦法，以適當均衡歷屆政府或老、中、青代際之間的負擔。（２）通過撬動市場、社會資源以壯大社會保障制度的物質基礎。在保持財政性社會保障投入不斷增長的同時，應當高度重視對市場資源與社會資源的激勵與吸引。例如，完善面向企業與個人的稅收政策，推動職業年金、企業年金及其他職業福利事業的發展，將可以適度降低城鄉居民對基本保障制度日益攀升的期望，同時調動企業與個人參與的積極性，減輕政府的福利財政壓力；將政府的公共福利投入與民間公益慈善資源有機融合，將使老年人、殘疾人、兒童福利事業得到大發展；通過制度來激勵捐獻與擴大福利彩票發行規模等，將能夠籌集更多的財力用于社會保障，等等。（３）高度重視解決社會保障特別是社會福利服務對人力資源的需求問題。應當大力促進各類提供福利服務的社會組織的發展，包括養老服務、兒童服務、殘疾人服務、婦女服務等均需要大量的社會組織來承接，而建立規范的注冊志愿者制度，并將社會保障投入與家庭政策等有機地結合起來，將有利于調動社會力量參與進來，亦可以繼續維護家庭保障與鄰里或社區互助的優良傳統；等等。

第四，明確劃分中央政府與地方政府的社會保障職責，確保事責與財權相統一。在新時期社會保障制度走向定型的發展過程中，明確劃分中央與地方的社會保障職責并建立穩定的分工機制，至關重要。一般而言，社會保障的重要功能是增進國家認同，維護國民福利權益平等，中央政府承擔主要責任是必要的。但在這樣一個人口眾多、地區發展不平衡的大國，要由中央政府包辦所有社會保障事務又是不可能的，同時也不宜放任地方政府各行其是。因此，應當盡快明確界定哪些社會保障事務屬于中央政府責任，哪些社會保障事務屬于地方政府事務，哪些社會保障事務屬于中央與地方政府的共同責任，并據此配備相應的財力。合理的取向應當是由中央政府強勢主導基本保障制度，如基本養老保險、社會救助、軍人保障等，但基本醫療保險、保障性住房建設及各項社會福利事業在相當長時期內宜由地方政府主導，中央政府可以給予有力指導并利用中央財政來引導和確保最基本的國民福利。當然，中央政府對地方政府主導的社會保障事務，還需要通過轉移支付等手段來促進社會保障在各地區之間相對均衡地發展，因為它是縮小差距的手段而非維持差距甚至是放大差距的工具。

第五，保證相關配套改革協同推進，確保社會保障制度理性地走向成熟、定型。社會保障制度實質上是利益再調整機制，它不僅牽涉著國家與國民的關系，在實踐中更要牽涉到其他相關政策體系，如果不能協同推進，這一制度便不可能真正走向成熟、定型。例如，醫療保險改革從 １９９４年中央政府主導 “兩江醫改”算起已經 ２０年了，由于醫療衛生體制改革滯后，這一制度迄今仍然處在無法定型的階段；再如廣受詬病的機關事業單位退休制與企業職工養老保險 “雙軌”并存格局，表面上是機關事業單位迄今未啟動社會養老保險改革，還停留在計劃經濟時代的退休制度中，實際上是機關事業單位體制改革、薪酬制度改革滯后牽制的結果，等等。

因此，相關改革不同步及其對社會保障改革的牽制，是中國社會保障制度變革 ２０多年來還未走向成熟、定型的重要原因，它是以往改革留下的一個深刻教訓。在新時期全面深化改革中，必須改變 “摸著石頭過河”時代彼此分割、孤軍突進的改革方式，真正落實十八屆三中全會決定中提出的增強改革的系統性、整體性、協同性精神。在這方面，應當努力做好的工作包括：（１）在國家最高層面的頂層制度設計中，應當準確體現出對社會保障制度的定位，包括追求目標、結構與功能等，應有清晰的規范，同時對這一制度與經濟發展、收入分配、財政體制乃至人口政策等的關系及其處理有清晰的規劃。（２）在國家治理體系現代化與政府機構改革中，需要明確社會保障及與之相關 （如慈善公益、商業保險等）的機制所扮演的角色，并根據政府職能與社會保障制度的內在要求進一步調整管理體制，健全并優化經辦機制，同時真正賦予國家立法機關對社會保障事務的決策權，落實司法機關對社會保障運行的司法監察權。（３）在推進新型城鎮化與戶籍制度改革時，需要真正掃除影響流動人口特別是農民工及其家屬享受與當地市民平等的社會保障及基本公共服務權益的政策障礙。（４）在推進市場化改革并確立市場在資源配置中的決定性作用時，需要明確利用相應的財政稅收政策杠桿來撬動市場資源投向社會保障領域特別是社會福利服務領域，同時對市場機制可能損害社會保障制度公平性的沖動進行必要的規制，以確保市場機制在社會保障領域發揮積極、有效的作用。（５）在推進社會體制改革中，需要盡快取消社會組織要有主管部門的限制性規定，通過降低門檻、放松管制、嚴格自律并輔之以政策促進措施來激活社會各界參與社會保障事務的活力，以達到壯大社會保障支撐力量的目的。 （６）在其他相關領域同樣需要同步推進改革。如醫療衛生體制、醫藥流通體制改革的深化，直接影響到醫療保險制度的優化；資本市場的完善，決定著社會保障基金保值增值目標能否實現；等等。如果能夠借助全面深化改革的東風，實現社會保障及相關改革的協同推進，則中國特色的社會保障制度必定能夠在 ２０２０年前走向成熟、定型。

第六，宜將社會保障領域中的重大改革事項從完全由行政部門主導交由國家立法機關進行決策，同時不再濫用試點權。國外社會保障制度發展實踐的一個共同特征，就是社會保障制度必須立法先行，由法律來確立制度，依照法律來實施制度，人們對這一制度的信任完全建立在法律的穩定與權威，以及法律對參與主體的權利與義務的明確規范上。之所以形成這樣的慣例，是因為這一制度涉及到各級政府、企業、社會、個人等多元主體的利益分配與責任分配，如果只由作為利益主體之一的行政部門來主導，就可能形成利益與責任失衡的格局，也會降低制度的公信力，還會在無形中造成行政部門的巨大壓力；而由立法機關主導則可以更好地兼顧不同主體之間的利益分配，同時更好地均衡主體各方的責任分擔，并使政府處于一個較為超脫的位置來推進制度建設。中國已經全面確立了依法治國的方略，新一代領導人不僅多次強調重大改革要于法有據，而且在自貿區設置、司法改革等方面已經采取由全國人大常委會通過相關決定來為深化改革提供法律依據的做法。社會保障屬于涉及全民切身利益與國家長治久安的重大制度安排，特別是養老保險、醫療保險等制度安排已經引起幾乎包括各個群體在內的高度關注，如果仍然采取以往只由行政部門主導的策略來推進涉及勞資之間、不同群體之間、中央與地方政府之間的利益博弈，遇到的阻力可能會更大，政府所處的位置可能更為被動，因此，將社會保障領域中的重大改革方案交由立法機關審議，應當有助于增進制度變革的理性，亦能夠有助于消減改革阻力。同時，基于試點先行和長期試而不定所造成的負面影響及對制度公信力的損害，在新時期深化社會保障改革時，應當放棄長期試驗的 “摸石頭”思維定勢，代之以深入調查、仔細研究、理性設計、審慎決策，用成熟的改革方案來同步推進相關制度改革的深化。即使是個別制度在深化改革中需要在局部地區先行試驗，也必須堅決摒棄過去任意試驗、長期試而不定的做法，充分明確試點任務、盡可能縮短試點時間，以便增添人們對制度變革的信心，同時防止形成新的不良路徑依賴。如果能夠在改革策略上做出上述改進，一定有助于社會保障制度沿著理性、良性的改革軌道走向成熟、定型。

五、結語

總之，我們所處的是一個大變革時代，多元化是世界格局的底色，大調整是中國特定的時代背景。作為中國改革事業的重點領域與關鍵環節，社會保障制度已經到了應當理性地走向成熟、定型的關鍵時期了。如果不進一步理性地深化改革，現行制度的實踐效果就可能有違制度建設的初衷；如果在深化改革中再出現失誤甚至是重大失誤，這一制度甚至可能成為激化社會矛盾的導火索。因此，中國社會保障遭遇的是宏觀有利的良好機遇，面臨的則是來自制度內外的多重挑戰，而要利用好機遇、應對好挑戰，確實考驗著學術界與決策層的智慧。

可以肯定的是，一個能夠為全體人民提供穩定安全預期的公平、可持續的社會保障制度，不僅是解除后顧之憂、化解社會矛盾、促進社會公平的法寶，而且是持續保障與改善民生、維護國家長治久安的基本制度保障，這是值得我們為之努力的重要發展目標。

［ 參 考 文 獻 ］

［１］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定，２０１３－１１－１２．

［２］鄭功成．從國家—單位保障制走向國家—社會保障制———３０年來中國社會保障改革與制度變遷 ［Ｊ］．社會保障研究，２００８，（２）．

［３］中共中 央、國 務 院：國 家 新 型 城 鎮 化 規 劃 （２０１４－２０２０年 ），２０１４－０３－１７．

［４］國 家 統 計 局．２０１４中 國 統 計 摘 要 ［Ｍ］． 中 國 統 計 出 版 社，２０１４，１７.