20世紀70年代以來，歐盟地表及地下水硝酸鹽濃度日益增加，高濃度的地下水氮含量嚴重威脅到人們的飲水安全，其中來自農業生產領域的硝酸鹽滲入是歐盟水域氮負荷的主要來源。為減少由農業生產活動產生的硝酸鹽對水體的污染并預防污染形勢的繼續惡化，歐盟相繼出臺了《硝酸鹽指令》和《水框架指令》。這些指令要求各成員國對所有的硝酸鹽脆弱區，必須制定切實可行的行動計劃來控制動物糞肥特別是無機肥料的施用，以消除農業生產領域硝酸鹽帶來的威脅。丹麥作為全球主要的農業生產集約國和重要的農畜產品出口國之一，過度的農藥化肥使用和規?；男笄蒺B殖導致了大量的氮流失到土壤、水和空氣中，帶來了較大的環境治理壓力。在歐盟《硝酸鹽指令》和《水框架指令》的引導下，丹麥采取了一系列減少農業生產水污染的相關政策，并取得了可觀的效果。過去30年中，丹麥農業生產平均氮負荷已由170千克/（公頃·年）下降到100千克/（公頃·年），農業生產氮利用效率由20%~30%增加到40%~50%,流失到水體中的農業氮顯著減少。丹麥在農業生產水污染綜合防治方面的一系列政策，可為我國制定農業生產水污染管理政策，引導農業轉變生產方式，促進農業可持續發展提供重要借鑒。
丹麥農業生產水污染防治政策逐步完善的法規政策體系
20世紀七八十年代農業生產氮負荷流失到水體環境帶來的富營養化越來越明顯，嚴重影響到丹麥湖泊和近海水域的生態水環境，為解決這一問題，丹麥政府于1987年實施了《水環境行動方案Ⅰ》。該方案規定，到1993年時，氮磷總排放減少目標分別為50%和80%,其中農業氮負荷的減少是主要減排目標。為實現預期目標，該方案要求每個農戶建立一個最低9個月儲存容量的糞便池，有義務種植至少65%農場面積的冬季作物，并根據所種作物情況安排化肥施用計劃。
該政策實施目的是為了促進農作物春天生長時對動物糞肥的利用率，確保作物生長對剩余氮的充分吸收，從而減少土壤氮的流失?！端h境行動方案Ⅰ》最初希望通過改善農業生產方式來實現氮排放減少目標，然而，該政策并未對施肥數量和結構進行硬性約束，實施后未達到預期效果。鑒于此，丹麥政府于1991年開始又實施了《農業可持續計劃方案》，該方案規定了化肥和糞肥的實際用量限制，即氮配額制。方案嚴格規定了農作物氮施用標準和有機肥的施用比例，并要求農民向農業部注冊提交化肥施用賬戶，未按規定要求施肥的農戶將處以征稅處罰。到1995年，氮流失減排目標就完成了預期的一半。此后，丹麥政府于1998年實施了更為嚴格的《水環境行動方案Ⅱ》，該方案進一步規定了氮肥的施用標準，實施效果顯著。方案實施監測結果顯示，在維持畜產品和農作物產量增加的情況下，丹麥農場糞肥得到了有效利用，礦物質肥料施用量減半。為了達到歐盟《水框架指令》和《棲息地指令》標準，丹麥政府于2004年又實施了《水環境行動方案Ⅲ》。該方案要求到2015年，農業氮排放必須在原來基礎上再減少13%,農業磷排放必須減半。此后，為了進一步解決農業生產氮排放帶來的水體污染問題，丹麥政府分別于2009年和2011年實施了《綠色增長方案》和針對歐盟《水框架指令》的《流域管理計劃RBMPs》。隨著政策法規的不斷完善，實施效果的不斷提升，丹麥已成為歐盟乃至全球農業水污染控制效果最佳的國家之一。
覆蓋全面的精細化管理與監管政策
為了有效治理農業生產水污染，丹麥政府從農業投入品源頭抓起，實施了覆蓋全面的精細化管理與監管政策，主要集中在畜禽養殖糞肥管理、農用化學品生產使用管理等多個方面。規定農場主畜禽飼養數量必須根據其擁有的土地量來確定，每個農場飼養的家畜量不得超過500個單位。
一旦農場牲畜數量達到250個單位，監管部門就會對農場進行科學合理的評估，根據評估結果決定農場是否應該繼續擴大規模。政府每年隨機抽取養殖場地深井水樣進行糞便污染檢測，若發現養殖場畜禽糞便管理違反要求甚至對周圍水體造成污染，將交由環保部門對其污染事故進行相應處罰。為了減少畜禽糞便造成的水污染，丹麥政府對畜禽糞便管理做了嚴格規定。比如，糞肥施用在裸露耕地上，則必須在施用12小時內對其進行犁耕入土處理。為了防止糞肥污染地表和地下水，丹麥政府還規定畜禽糞肥必須發酵處理后才能施入農田，而且在被積雪覆蓋的土地上不能施用畜禽糞便。其次，丹麥政府對農藥化肥的投入使用制定了嚴格的審批程序，所有生產的農藥必須經過國家環保署批準后方可全面投入市場。政府對農藥化肥施用的種類、時間及數量有嚴格的規定，環保部門負責監管各種農藥化肥的使用趨勢，并對使用后可能造成的水體污染進行監測。此外，丹麥環保局已全面禁用對地下水危害較大的200多種農藥化學物質，并成立了一個專門委員會，負責評估近10年來農藥化肥使用減少后的農業集約區水域整體質量。除了對農業生產投入品方面制定了嚴格的監管政策，丹麥政府還建立了完善的農業流域地下水水質監測系統，設置專門監測機構嚴密監測農業生產活動集約區地下水質，并實時把監測水質報告發布在網絡上，以供公眾監督。
嚴格的化肥施用賬戶制度和糞肥配額制
在丹麥，一系列水環境行動方案的實施是為了實現最初的農業生產氮排放減半的目標。自1991年起，丹麥政府要求所有農民向農業部提供一個包含種植模式、耕種面積、無機化肥使用、有機肥使用及飼養家畜數量的化肥賬戶，依據該化肥賬戶，政府可以掌控農民糞肥氮的施用比例及標準。這項依靠科研機構、農民和農民協會的力量共同合作建立的化肥賬戶制度，在農民作物施肥與糞肥管理決策，以及政府監管農業水污染方面發揮了重要作用，有效減少了無機化肥的施用量，緩解了農業氮對水體的污染。注冊化肥賬戶的農場要履行相應義務，比如，在農業生產活動進行之前就要制定化肥施用計劃并計算出農場所需要的總氮配額；在生產活動結束后，農場要對化肥的實際施用情況進行歸檔。此外，丹麥還實施了與農場耕作面積掛鉤的糞肥配額制，即糞肥施用的和諧規則。和諧規則要求農民允許施用的最大糞肥量是1.7LU/（公頃·年）（LU代表丹麥家畜單位，1個LU相當于100千克糞肥氮），如果農戶90%以上的耕地施用糞肥且所種農作物氮排放潛力較小，這種情況下允許施用的最大糞肥量是2.3LU/（公頃·年）。該規則要求所有農戶必須統一遵守而不考慮生產環境、社會經濟及地區差異，迫使畜禽養殖大戶采取租用土地或者與耕作農戶達成糞肥利用協議等方式達到糞肥排放標準。
自愿選擇糞肥交易合作伙伴
隨著丹麥畜禽養殖的規模擴張和結構轉變，對養殖戶來說要達到耕作面積與糞肥產生的平衡標準是非常困難的，尤其在養殖集約地區可用土地資源短缺的情況下，這種平衡標準的實現更加困難。因此，許多養殖戶開始尋求與其他種植戶的合作，出售多余的糞肥。目前，這種糞肥交易伙伴關系在丹麥非常普遍，大約80%的有機農場已經與養殖戶達成協議購買糞肥，約70%的有機奶牛場參與到合作伙伴關系中并出售多余的糞肥。在自愿選擇合作伙伴的前提下，丹麥政府允許有機農場購買的最大糞肥量是70千克/公頃。為了追蹤農戶化肥賬戶信息，丹麥政府要求農戶買進或賣出糞肥時必須提交糞肥賣出者或買進者的數量信息和糞肥種類。為確保所有化肥和糞肥的施用信息記錄準確，丹麥農業部需要反復核對農戶糞肥交易信息。另外，化肥施用賬戶信息顯示約89%的糞肥出售者（養殖戶）會選取和他們具有諸如鄰居、朋友等社會關系的人建立合作伙伴關系，而這些社會關系一般存在于相距較近的地域空間內，這樣可以有效降低糞肥交易成本。數據顯示，養殖農場和施肥場地之間的最大距離一般不超過5千米，只有極少數運輸距離超過了10千米。由于糞肥交易合作伙伴關系大都是基于農戶的社會關系網絡建立起來的，因此，農戶一般不會把糞肥的售價及成本負擔當成一種純經濟行為，大多數合作伙伴選取了成本公攤的交易方式，“互惠”和“利他”等行為廣泛存在。
多主體的公眾參與機制
丹麥政府非常重視公眾參與在農業生產水污染治理中的地位和作用。發展成熟的農民合作社除了履行接收社員全部農產品并集中加工出售的義務外，還負責監督和約束農民的行為，協助政府監督農戶對畜禽糞便的管理及農藥化肥的使用，促使農民嚴格按照政府法規要求開展農業生產活動；若違反規定，則取消其享受歐盟及丹麥農業補貼的資格。此外，丹麥在全國設置了數量眾多的農業咨詢服務中心，直接服務于全國40000多個農場。平均每18位農民就配有一名專業農業咨詢服務專家，為其提供技術服務和農藥化肥的施用咨詢服務，使得新技術及新農藥和新化肥品種在農業生產中的推廣應用周期大大縮短，有的甚至不到一年時間，在確保農業增產增收的同時兼顧環保目標。
此外，丹麥政府還非常注重有機農業的普及和推廣。與傳統農業相比，有機農業的特點就是完全不施用農藥化肥，這意味著有機農業面積的擴大可大大減少無機農用化學品對地下水源的污染。政府主要通過創造市場需求而不是直接補貼農戶的方式來刺激農戶發展有機農業。比如，政府首先把學校、敬老院、醫院等公共機構食堂納入“有機食堂”的范疇，確保這些公共食堂的食材均為有機食品，通過市場開拓來保障農戶從事有機農業的合理收益。丹麥政府認為，農戶是農業生產水污染控制的主要參與者，高素質的農民與農業水污染綜合防治有直接關系。全國總計有25所農業科研院校負責招收和培訓農民，經過兩年的學習和實習后，受訓農民才可能獲得“綠色證書”.只有持有“綠色證書”的農民才有資格購買面積大于30公頃的農場，且證書不得饋贈或轉讓。此外，持有“綠色證書”的農民還要定期接受農民合作社的繼續培訓教育，包括新技術、新方法以及施肥污染控制等復雜技術的應用。
我國農業生產水污染防治存在的問題
我國在農業生產過程中，單位耕地面積化肥及農藥用量分別為世界平均水平的2.8倍和3倍，但農藥化肥的有效利用率卻遠低于發達國家水平。其中，氮肥的有效利用率僅為30%~35%,磷肥僅為10%~20%,鉀肥僅為35%~50%.大量的化肥通過各種途徑，如徑流、淋溶、反硝化、吸附和侵蝕等流入水體，導致水體喪失應有功能。同樣，由于農藥施藥機械、施藥技術和施藥觀念落后，亂用、濫用農藥現象嚴重，農藥利用率僅30%,大量農藥殘留造成農耕區地表水和地下水嚴重污染。除種植業外，畜禽養殖污染也成為水污染的重要來源。環境保護部發布的最新污染源普查數據顯示，我國畜禽養殖業的化學需氧量、氨氮排放量分別達到1148萬噸/年和65萬噸/年，占全國排放總量的45%和25%,分別為工業源排放量的3.23倍和2.3倍。全國有24個省份的畜禽養殖場和養殖專業戶化學需氧量排放量，占到本地農業源排放總量的90%以上。當前，農業已超過工業成為最大的面源污染產業，農業造成的水污染未得到有效控制、污染途徑尚未根本切斷，部分地區地下水污染程度仍在不斷加重。
筆者認為，我國農業生產水污染不斷加重的原因是多方面的。首先，我國缺乏對農業生產水污染的單獨立法，現行法規《水污染防治法》雖然涉及到了農業非點源污染問題，但并沒有對農藥、化肥的施用量作出嚴格明細的規定，更未對畜禽養殖糞便管理作出具體規定。其次是長期受城鄉二元經濟的影響，我國環境保護重工業輕農業、重城市輕農村的現狀還比較嚴重，畜禽養殖和農業種植污染環境監管政策與監管手段嚴重滯后，獎懲結合型監管機制不到位，監管機構不健全。再者，當前農業生產污染防治現狀數據掌握不足，還未建立覆蓋全面的畜禽養殖規模和糞便管理及農藥化肥的施用量數據庫，以至于對農業生產水污染環評數據難以獲取，制約了農業生產水污染防治政策的制定和實施。雖熱相關科研機構在一些重要河流、湖泊展開了農業生產水污染的科學研究，但缺乏公眾的普遍參與。與農民聯系密切的合作社發展不規范，功能發揮不足，缺乏對農戶施肥施藥的科學引導及監督約束。政府對農民合作社關于農業生產科學引導和激勵措施不夠，專業化的農業咨詢服務專家配備不足，畜禽養殖水污染防治技術評估體制和基層專業技術人員嚴重缺乏。最后，農民尚未廣泛參與到水污染防治工作，主體作用未能充分發揮。缺乏對農戶尤其是種養殖大戶關于農業生產水污染問題的教育和培訓，對于環保型的有機綠色農業種植戶缺乏激勵措施和市場引導機制，不能充分調動農民關于水污染防治的積極性。2015年4月，國務院頒布了《水污染防治行動計劃》，明確提出了中遠期防治目標和行動綱領，農業水污染綜合防治首次上升為國家戰略。
政策啟示
借鑒丹麥關于農業生產水污染綜合防治經驗，結合我國當前農業水污染防治面臨的形勢，筆者認為可從以下幾方面進行相關研究和實踐。
逐步建立健全農業生產水污染綜合防治法律法規
我國可借鑒丹麥政府關于農業生產水污染防治法規經驗，建立專門法律法規和技術指導體系，對農業生產各個層面作出具體要求，地方政府應在相關法規指導下制定指導性和操作性強的規章制度。法規中應當明確種養殖戶關于農藥化肥等化學投入品和畜禽糞便的施用標準，選取部分種養殖大戶作為試點，采用層層推進的方式逐步完善相關法規制度。此外，法規中應明確各級政府尤其是具體職能部門在農業生產水污染防治中的責任權利，明確農業生產水污染獎懲機制，對于不按法規要求管理畜禽糞便和施用化肥農藥的農戶給予罰款或取消農業補貼資格的處罰，對于按規定標準生產的農戶給予經濟激勵。
以嚴格的監管政策和組合措施確保法律法規落到實處
借鑒丹麥政府監管經驗，首先對農藥化肥生產企業進行全面監管，從源頭防治農業生產水污染。所有生產的農藥須經過國家環保部門的審批后方可投入使用，對地表地下水質危害較大的農藥化肥，環保部門可全面禁止其生產和投入市場。其次，在農業水污染嚴重流域和畜禽養殖集中水域，逐步建立完善的地下水質監測系統，設置專門機構負責監測農業生產活動集中區域水質，并及時向公眾發布監測報告。第三，逐步建立全面的畜禽養殖規模和糞便管理及農藥化肥的施用量數據庫，實施嚴格的化肥施用賬戶制度和糞肥配額制，便于地方政府及時監測和追蹤種養殖戶關于農藥化肥的施用及糞肥管理情況。要充分發揮與農民聯系密切的農民專業合作社的監督引導作用，既降低監管成本，又提高監管效率。
加強農業水污染防治技術創新，引導公眾尤其是農民積極參與加強政府部門與科研院所的合作，重視農業生產水污染防治科學研究及成果的推廣。建立和培養農業咨詢專家隊伍，提高農業咨詢人員數量和質量，充分調動農業咨詢服務中心的環保積極性。鼓勵科研院所和農業咨詢服務中心對各類農業經營主體進行科學施用農藥化肥等方面的專業培訓，培訓合格者發放“綠色證書”,并將之作為擴大生產經營規模的硬性條件和獲取國家政策、資金扶持的重要參考。拓展有機綠色農業市場規模，借鑒丹麥經驗，引導政府機關、學校、醫院、養老機構等公共機構食堂使用有機食材，在保障農民生產效益的同時，降低農藥化學品對水體的污染。引導種養殖大戶與普通農戶建立糞肥交易制度，鼓勵建立糞肥交易合作社，并給予一定的補貼。建立并完善基于畜禽糞肥管理和化肥農藥施用標準的獎懲機制，調動農民合理施肥施藥積極性。擴大耕地有機糞肥施用量，在降低農業水污染的同時不斷將培肥地力，用地養地相結合，提高土地綜合生產能力。
參\x7f考\x7f文\x7f獻
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